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摘 要： 這篇法律期刊論文發(fā)表了供給側(cè)改革下的法律援助工作研究，法律援助是一種社會公眾服務(wù)，這種服務(wù)提升了法律援助發(fā)展的質(zhì)量和效率，進一步優(yōu)化資源配置，從而保障有效的供給和服務(wù)質(zhì)效，論文探討了法律援助供給側(cè)改革面臨的主要問題。
這篇法律期刊論文發(fā)表了供給側(cè)改革下的法律援助工作研究，法律援助是一種社會公眾服務(wù)，這種服務(wù)提升了法律援助發(fā)展的質(zhì)量和效率，進一步優(yōu)化資源配置，從而保障有效的供給和服務(wù)質(zhì)效，論文探討了法律援助供給側(cè)改革面臨的主要問題。
關(guān)鍵詞：法律期刊論文,法律援助
供給側(cè)改革是當前經(jīng)濟領(lǐng)域的熱門話題。本文借鑒供給側(cè)改革理論，以供給側(cè)改革為視角，總結(jié)我國法律援助制度走過的歷程，研究探討深化法律援助制度改革的思路與方法。
一、法律援助供給側(cè)和需求側(cè)的關(guān)系
法律援助本質(zhì)上是一種社會公共服務(wù)，和其他社會服務(wù)一樣，都存在供給和需求兩個基本方面，二者相互依存、互為條件。沒有困難群眾的法律需求，法律援助就無從實現(xiàn);沒有政府提供的法律援助服務(wù)，困難群眾的法律需求就難以滿足。供給側(cè)和需求側(cè)是法律援助管理的兩個基本手段。需求側(cè)改革，著眼于滿足困難群眾法律需求，包括范圍、質(zhì)量、效率、制度四個方面，主要是通過擴大服務(wù)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化服務(wù)程序、完善工作制度，讓更多的困難群眾能夠享受到優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，進而推動人人享有平等的法治保障。供給側(cè)改革，著眼于法律援助提供體制自身的完善，包括機構(gòu)、人員、經(jīng)費、創(chuàng)新四個要素，重在解決結(jié)構(gòu)性問題，主要通過合理配置機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費，創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化資源配置，提升法律援助發(fā)展的質(zhì)量和效率，進而推動法律援助制度更好地適應(yīng)工作開展和群眾需求。
二、圍繞供給側(cè)改革理論分析我國法律援助發(fā)展的三個階段
回顧我國法律援助發(fā)展歷程，政策走向是以供給側(cè)為重點還是以需求側(cè)為重點，是根據(jù)不同時期、不同情況作出選擇。放棄需求側(cè)談供給側(cè)或放棄供給側(cè)談需求側(cè)都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代關(guān)系，而是相互配合、協(xié)調(diào)推進。以供給側(cè)改革理論為視角，我國法律援助發(fā)展可以分為三個階段。第一個階段是20世紀90年代，這一階段以供給側(cè)改革為主。20世紀90年代，司法部下發(fā)了《關(guān)于開展法律援助工作的通知》，并分別與共青團中央、全國婦聯(lián)、中國殘聯(lián)、民政部、最高人民法院等部門聯(lián)合下發(fā)通知，就開展法律援助提出指導(dǎo)意見。這一階段是建機構(gòu)、組隊伍、要經(jīng)費、打基礎(chǔ)的時期，法律援助提供體制的雛形初步形成。第二個階段，是21世紀初期至2020年之前，這一階段以需求側(cè)改革為主。法律援助打好基礎(chǔ)以后，進入21世紀后的近20年中，法律援助發(fā)展以降檻擴面、提質(zhì)增效為主要特色。從2003年《法律援助條例》出臺為起點，全國人大、國務(wù)院、司法部以及地方人大、政府等紛紛出臺擴大法律援助范圍的規(guī)定，法律援助經(jīng)濟困難標準普遍由低保標準逐步過渡到低收入標準，法律援助范圍特別是民事法律援助范圍已經(jīng)基本涵蓋民眾日常生活的方方面面。同時，法律援助便民服務(wù)不斷優(yōu)化，辦案質(zhì)量有效提升，信息化建設(shè)快速推進。這一階段，主要圍繞困難群眾法律需求開展工作，是深化需求側(cè)改革的時期。第三個階段，預(yù)計從21世紀20年代開始，這一階段是供給側(cè)改革和需求側(cè)改革協(xié)調(diào)推進。作出這樣的判斷，主要有兩個方面原因。一方面，從需求側(cè)改革看，法律援助經(jīng)濟困難標準普遍調(diào)整到低收入標準后，從我國國情出發(fā)，短時期內(nèi)沒有能力也不可能繼續(xù)向中等收入人群延伸;法律援助管理也初步摸索出一套規(guī)范成熟的做法和體系，并逐步常態(tài)化。另一方面，從供給側(cè)改革來看，由于需求側(cè)改革帶來法律援助工作量的急劇增長，而供給側(cè)改革相對滯后，人力資源和經(jīng)費不足等問題越來越成為制約法律援助發(fā)展的瓶頸，特別是在經(jīng)濟下行的新常態(tài)下，這一矛盾日益凸顯。今后，完善法律援助制度的重點將逐步轉(zhuǎn)向供給側(cè)改革和需求側(cè)改革協(xié)調(diào)推進，以更好地消化吸收需求側(cè)改革增加的工作量，進一步優(yōu)化資源配置，從而保障有效供給和服務(wù)質(zhì)效。
三、法律援助供給側(cè)改革面臨的主要問題
之所以強調(diào)法律援助供給側(cè)改革滯后于需求側(cè)改革，主要是因為進入21世紀的近20年中，對法律援助制度提供體制自身的改革進展較為緩慢，一些問題雖然基層呼聲不斷，但在行業(yè)內(nèi)缺少足夠的共識，對如何解決也缺乏成熟的設(shè)計。主要表現(xiàn)在：1.法律援助機構(gòu)方面。一是機構(gòu)性質(zhì)模糊。據(jù)統(tǒng)計，全國行政性質(zhì)的法律援助機構(gòu)約占七成，其他大部分為全額保障事業(yè)單位，有的地方為差額撥款事業(yè)單位，法律援助機構(gòu)應(yīng)該如何定性缺少明確規(guī)定，能否參公管理也不明確。地方編辦對此也認識不一，個別地方至今仍未設(shè)立法律援助機構(gòu)。二是管理和辦案職能劃分不夠明確。目前，大部分省份以及部分設(shè)區(qū)市參照司法部的模式，分設(shè)法律援助管理機構(gòu)和法律援助中心，但管理機構(gòu)和法律援助中心各自應(yīng)當承擔哪些職能，沒有一個明晰的界定和遵循，很多省份的職能劃分都不一致。作為一項單純的業(yè)務(wù)工作，分設(shè)兩個機構(gòu)以后，管理機構(gòu)職能較多而經(jīng)費很少，法律援助中心經(jīng)費較多而職能減弱，個別地方兩個機構(gòu)負責人“同臺唱戲不同心”，給工作銜接配合增加了阻力。三是縣區(qū)法律援助機構(gòu)職能不夠清晰。縣區(qū)司法局由于人員較少，法律援助中心一般同時承擔管理職能和辦案職能，應(yīng)該是以管理為主，還是以辦案為主，缺少明確的界定。有的縣區(qū)主要指派社會律師辦理案件，也有一些縣區(qū)法律援助機構(gòu)把主要精力放在辦案上，很少向社會律師指派案件，成了專職辦理援助案件的機構(gòu)，管理工作被人為閑置。2.法律援助人員編制方面。一是先天不足導(dǎo)致人員編制普遍緊缺。筆者對河北省各級編制部門關(guān)于法律援助機構(gòu)的批文進行了匯總分析。編制部門批復(fù)為行政性質(zhì)的，一般都規(guī)定“所需人員從內(nèi)部調(diào)劑，不增加編制”，導(dǎo)致七成的基層法律援助機構(gòu)設(shè)立之初，人員編制緊缺的問題就存在先天性不足。據(jù)2016年上半年統(tǒng)計，河北省共有122個縣區(qū)需要局內(nèi)調(diào)劑人員充實法律援助隊伍，有71個法律援助機構(gòu)實有人員不足3人，42個縣區(qū)法律援助中心主任兼職其他股科職務(wù)，縣區(qū)司法局原本緊張的編制更加捉襟見肘。二是人員編制壓減。本屆政府承諾“財政供養(yǎng)的人員只減不增”，同時河北省正在推進“人員編制壓減10%”，因此，原來人員編制少的，現(xiàn)在增加編制基本不可能，而且現(xiàn)有的人員隊伍可能進一步壓減，給工作帶來更大壓力。三是事業(yè)編制有被占用的現(xiàn)象。法律援助中心是司法局唯一的直屬事業(yè)單位，法律援助中心批復(fù)為事業(yè)編制的，有的事業(yè)編制被機關(guān)其他科室人員和司機等占用，這一現(xiàn)象并不少見，但都比較隱蔽。個別地方將法律援助工作全部交給管理機構(gòu)，而法律援助中心的事業(yè)編制完全被占用。3.法律援助隊伍方面。一是法律援助隊伍職業(yè)化建設(shè)缺少統(tǒng)一標準。兩辦文件雖然提出“探索法律援助隊伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式”，但還沒有參照法官、檢察官，設(shè)置全國統(tǒng)一的準入門檻。現(xiàn)有的法律援助機構(gòu)工作人員專業(yè)較雜，素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)能力不夠優(yōu)化。據(jù)統(tǒng)計，河北省法律援助工作人員中有248人未取得法律職業(yè)資格，占實有人員總數(shù)的40%，其中縣區(qū)法律援助中心主任有66個未取得法律職業(yè)資格，占縣區(qū)法律援助中心主任總數(shù)的38%。二是缺少凝聚力和向心力。隨著需求側(cè)改革的深入推進，基層法律援助任務(wù)負擔越來越重、職業(yè)風險越來越高，但是職級低、待遇差的問題沒有得到應(yīng)有的解決，高層次人才“進不來、留不住”的情況普遍存在，也使法律援助工作人員缺少身份感和歸屬感。現(xiàn)在彌補基層編制不足主要通過政府購買公益崗位、聘任等方式，這些人往往工作時間不長，對法律援助工作也缺乏熱情。三是法律援助律師處境尷尬。《律師法》《法律援助條例》均未對法律援助律師作出相關(guān)規(guī)定，法律援助律師的職稱待遇、培訓等沒有相關(guān)政策，司法部印制的法律援助律師執(zhí)業(yè)證書至今仍有“試用”兩字。不可否認，法律援助律師在一些地方特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)仍有不可替代的價值，但在能否為法律援助律師發(fā)放辦案補貼的問題上，基層認識和做法不一，也使這部分群體面臨困擾。而在一些發(fā)達地區(qū)，在積極推廣政府購買法律服務(wù)的情況下，法律援助律師面臨更加尷尬的處境，如果這部分案件可以向社會購買，法律援助律師是否有存在的必要?如果沒有必要存在，這部分隊伍如何轉(zhuǎn)型?4.法律援助經(jīng)費方面。一是經(jīng)費分級保障主體責任不明確。兩辦文件雖然明確法律援助經(jīng)費實行“全額保障”，但是中央、省、市、縣四級法律援助經(jīng)費分級保障的主體責任不明確，部分縣特別是貧困縣嚴重依賴中央和省轉(zhuǎn)移支付專項資金，用上級撥付資金充抵本級法律援助經(jīng)費，同級財政保障嚴重不足甚至缺位。雖然中央財政投入不斷加大，但地方政府投入相對不足，特別是在經(jīng)濟下行的壓力下，一些地方相應(yīng)減少了法律援助經(jīng)費投入。二是轉(zhuǎn)移支付管理機制有待完善。《預(yù)算法》規(guī)定“按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”，而兩辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》雖然要求各省加大轉(zhuǎn)移支付力度，但意見屬于規(guī)范性文件，難以作為申請設(shè)立省級法律援助專項轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。在中央補助專款分配環(huán)節(jié)，財政部門對專款分配文件設(shè)置為不公開或依申請公開，很多縣區(qū)收到專款后還以為是同級財政撥款，同時中央補助專款由省直接下?lián)艿娇h，設(shè)區(qū)市不知情，在對縣區(qū)經(jīng)費監(jiān)管上產(chǎn)生了盲區(qū)。三是縣區(qū)經(jīng)費使用管理機制不夠健全。省、市法律援助經(jīng)費基本都能做到單列科目、專款專用，但縣區(qū)法律援助經(jīng)費往往與其他司法行政業(yè)務(wù)經(jīng)費打包發(fā)放，即使單列科目，在使用上也往往統(tǒng)籌安排，法律援助經(jīng)費很難做到專款專用。
四、深化法律援助供給側(cè)改革的必要性和緊迫性
法律援助供給側(cè)改革是一塊“硬骨頭”。對于完善法律援助制度改革，這塊“硬骨頭”卻是不能回避、不能拖延，必須正視問題、敢于攻堅，推動供給側(cè)改革和需求側(cè)改革協(xié)調(diào)推進。一是適應(yīng)司法體制改革形勢的要求。當前，中央深改組正在推進以人財物改革為重點的司法體制改革，包括完善司法人員分類管理、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等內(nèi)容，2016年正在全國層面推開。公安機關(guān)也在開展公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革試點。總的來看，在本輪司法體制改革進程中，法院、檢察院、公安機關(guān)都在人財物改革的整體設(shè)計和推進上有著重要突破。完善法律援助制度改革也是司法體制改革的重要內(nèi)容，但從兩辦《完善法律援助制度的意見》來看，更多地是固化需求側(cè)改革的成果，在供給側(cè)改革方面也有一些規(guī)定，但在人財物改革方面缺少清晰明確的設(shè)計和措施，與公檢法部門的改革措施和力度相比，缺少“一盤棋”的整體設(shè)計和創(chuàng)新推進，在改革節(jié)奏和力度上滯后于司法體制改革的步伐。二是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增速放緩，法律援助經(jīng)費保障面臨實際困難。目前，東部省份法律援助經(jīng)費保障整體優(yōu)于中西部省份，且差距在逐步拉大。從2015年各省同級政府財政法律援助經(jīng)費投入來看，廣東、江蘇、浙江等省投入在4000萬以上，山西、河北等中部省份不到1000萬元，青海、寧夏等西部省份不到500萬元。2015年全國法律援助工作電視電話會議指出，近5年全國共辦理法律援助案件499萬多件，年均增長14.3%，但中西部省份經(jīng)費并沒有隨著相應(yīng)增長，經(jīng)費收支矛盾更加突出。在財政普遍緊張的形勢下，法律援助經(jīng)費需求僅靠中央輸血不是治本之策。由于法律援助經(jīng)費分級負擔主體責任不明確，司法行政部門爭取經(jīng)費本身就比較困難，如果經(jīng)費保障不足，在政策執(zhí)行上也會打折扣。三是適應(yīng)法律援助發(fā)展規(guī)律的要求。在近30年的發(fā)展歷程中，供給側(cè)改革和需求側(cè)改革曾先后成為我國法律援助制度改革的主線，兩個方面的改革都有了初步的基礎(chǔ)，也使得兩個方面的改革聯(lián)系更為緊密，相互協(xié)調(diào)推進有了現(xiàn)實和理論的基礎(chǔ)。忽視其中一個方面，另一個方面的改革勢必難以深入推進，并最終拖累整個法律援助改革的進程。進一步完善中國特色的法律援助制度，必須兼顧供給側(cè)和需求側(cè)改革，努力做到協(xié)調(diào)推進、相輔相成。近年來，各省在協(xié)調(diào)出臺完善法律援助實施意見過程中，也提出了很多建設(shè)性的意見，反映了基層對完善法律援助供給側(cè)改革的愿望，亟待頂層設(shè)計予以重視和呼應(yīng)。
五、推進法律援助供給側(cè)改革的建議
一是深入總結(jié)法律援助改革發(fā)展得失，尋求發(fā)展共識。在供給側(cè)改革方面，基層進行了很多有益的探索，也為研究各種做法得失提供了很好的機會。推進法律援助供給側(cè)改革，首先要總結(jié)法律援助探索達成的行業(yè)共識，在理論上率先突破。比如機構(gòu)性質(zhì)問題，各省都普遍存在行政、全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位等不同性質(zhì)，哪種性質(zhì)更符合法律援助制度的定位、更有利于推進法律援助工作;比如法律援助經(jīng)費作為政府責任，能否推廣青海省按照人口總數(shù)計算經(jīng)費投入標準的思路，提出同級財政保障的指導(dǎo)標準;比如法律援助人員應(yīng)具備哪些基本素質(zhì)，能否參照法官、檢察官，設(shè)置通過國家司法考試的準入門檻。對于這些關(guān)系法律援助供給側(cè)改革的全局性問題，可以設(shè)置理論課題，在全國范圍內(nèi)集思廣益、尋求共識，作為改革的思想基礎(chǔ)。二是全面闡釋中國特色法律援助制度，完善頂層設(shè)計。在總結(jié)思想共識的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家法律援助制度的優(yōu)點，同時借鑒司法體制改革正在推進的司法人員分類管理、職業(yè)保障改革經(jīng)驗，對中國特色的法律援助制度的時代內(nèi)涵和主要內(nèi)容進行總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，可以分兩步走。第一步是研究提出符合中國特色、法律援助特點的人財物改革方案，并先行協(xié)調(diào)中央深改組納入司法體制改革整體進程，有效促進解決法律援助存在的性質(zhì)不明、編制緊缺、職級較低、待遇落后等問題;第二步是總結(jié)法律援助人財物改革的經(jīng)驗，同時綜合法律援助需求側(cè)改革的成果，系統(tǒng)闡述中國特色法律援助制度。三是抓住制定法律援助法的重要時機，規(guī)劃發(fā)展路徑。如果說兩辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》主要是固化法律援助需求側(cè)改革的成果，那么，國務(wù)院已經(jīng)將法律援助法列入立法計劃，則是推進法律援助供給側(cè)改革的最佳機遇。期望抓住這個機遇，總結(jié)完善中國特色法律援助制度的發(fā)展成果，并通過法律予以體現(xiàn)和固化。
作者：王曉光 單位：河北省司法廳
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