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摘 要： 摘要:德國行政法院制度模式是世界上非常具有代表性的行政法院制度模式之一。通過分析德國行政法院制度模式的特點，結(jié)合我國的基本國情，認為德國式的隸屬于司法系統(tǒng)且獨立于普通法院的行政法院制度值得我國借鑒。在制度的具體設(shè)計上，應(yīng)著重解決設(shè)立行政法院
摘要:德國行政法院制度模式是世界上非常具有代表性的行政法院制度模式之一。通過分析德國行政法院制度模式的特點，結(jié)合我國的基本國情，認為德國式的隸屬于司法系統(tǒng)且獨立于普通法院的行政法院制度值得我國借鑒。在制度的具體設(shè)計上，應(yīng)著重解決設(shè)立行政法院制度的法律依據(jù)、組織體系和制度保障等問題。
關(guān)鍵詞:行政法院,德國模式,行政法官,制度設(shè)計
德國行政法院制度模式是世界上較具有代表性的行政法院制度之一，其隸屬于司法系統(tǒng)并獨立于普通法院的特點能夠較好解決我國行政審判當前遇到的主要問題。近年來，我國行政審判體制改革逐漸深化，引入行政法院制度突破我國行政審判目前所處的困境，已經(jīng)成為我國行政訴訟領(lǐng)域研究的熱點問題。通過對德國行政法院制度模式的探討，期望能夠促進我國行政法院的設(shè)立，從而加快我國行政法治的發(fā)展。
一、德國行政法院制度模式的特點
世界上最早建立行政法院制度的國家是法國，之后該司法制度便在德國、瑞士等大陸法系國家迅速得到推廣。經(jīng)過兩百多年的發(fā)展與完善，德國已經(jīng)形成了具有自己鮮明特點的行政法院制度模式，即隸屬于司法系統(tǒng)且獨立于普通法院的行政法院制度。
(一)保持了行政法院的獨立性
不同于法國模式中行政法院與行政高度融合的特點，德國行政法院最顯著的特點便是高度的獨立性。德國行政法院既獨立于普通法院，也獨立于行政機關(guān);同時，行政法院的法官也具有很強的獨立性，在業(yè)務(wù)上不受其他機關(guān)包括法院的指令和干擾。
1.專業(yè)性
在19世紀上半葉，為了保障公民的權(quán)利不受行政權(quán)力的非法侵害，德國設(shè)立了帝國樞密院和帝國法院來解決相應(yīng)的問題，這一制度從實質(zhì)上來看只是最高行政權(quán)力的自我監(jiān)督機制。1849年，德國法蘭克福國民會議召開，通過了《保羅教堂憲法》，該法案明確規(guī)定將行政權(quán)力納入普通法院的監(jiān)督范圍。但是，這部憲法最終由于德國各邦尤其是普魯士國王的反對而宣告失敗;而且該方案在對行政權(quán)的監(jiān)督規(guī)定方面確實存在著不合理之處。
德國著名的行政法學(xué)家奧托·邁耶就認為，“行政審判的概念是從民事審判概念而來的，但它與民事審判概念相對立，表示的是另一類機關(guān)的活動”[1]138。1963年，結(jié)合《保羅教堂憲法》對當時政治體制的沖擊和影響，以及當時的法學(xué)家們對用何種手段對行政權(quán)進行監(jiān)督的思考和討論，德國邦國之一的巴登率先建立了分離于普通法院體系的行政法院體系，開創(chuàng)了德國行政法院制度的先河。
由于行政案件無論是從實體規(guī)則還是從程序規(guī)則上來看，與其他案件都有著很大的差別，因此，德國通過建立分離于普通法院的行政法院，可以確保行政法院擁有足夠的專業(yè)性來審理案件。如今，德國為了確保行政法院的專業(yè)性，建立了十分廣泛的外調(diào)機制，將行政法院內(nèi)的法官外調(diào)到其他各種行政機關(guān)任職，使其有充分的機會來學(xué)習(xí)、掌握不同行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度與專業(yè)知識[2]。
2.司法性
《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(以下簡稱《聯(lián)邦基本法》)中提到，“國家的一切權(quán)力從屬于人民。國家權(quán)力由人民以選舉和決議的方式，通過立法、執(zhí)法、司法等特定機構(gòu)來加以實現(xiàn)……司法權(quán)委托給法官行使。”從《聯(lián)邦基本法》中的規(guī)定可以看出，行政法院通過審理各種行政案件來保障公民的合法權(quán)利，而提供這種權(quán)利保護的是司法權(quán)，而不是德國行政機關(guān)的行政權(quán)。司法權(quán)是由《聯(lián)邦基本法》賦予法官的。在德國三權(quán)分立的政治體制下，行政法院所具有的司法性使德國行政法院獨立于行政機關(guān)。
3.法官的獨立性
(1)法官人事上的獨立性根據(jù)《聯(lián)邦基本法》的規(guī)定，司法權(quán)委托給法官來行使，而不是委托給法院來行使;而國家司法權(quán)通過法院得到行使①。我們可以這樣理解:德國行政法院的法官得到《聯(lián)邦基本法》的授權(quán)，通過行政法院這一司法機關(guān)來行使國家的司法權(quán)。法官與法院之間的關(guān)系并不是隸屬、服從的關(guān)系，法院只是法官用于行使相應(yīng)國家司法權(quán)的機構(gòu)。法官的獨立性由此便明顯地展現(xiàn)出來。當然，既然德國行政法院的法官享有較強的獨立性，那么，他們就必須不能同時從事行政或者立法方面的工作。
(2)法官事務(wù)上的獨立性《聯(lián)邦基本法》第97條第1款規(guī)定:“法官獨立，只服從于法律”。德國行政法院的法官除服從法律、依法進行裁判外，不服從德國其他任何機關(guān)的命令，包括政府、議會、法院等機關(guān)的命令。法院盡管是法官行使國家權(quán)力的國家機構(gòu)，但其不能以此來對法官的職務(wù)活動與職務(wù)判斷進行干涉及發(fā)出指令。為了確保該目標能夠真正落實在德國法院的實務(wù)工作中，《德國法官法》又對此作了更加詳細、明確的規(guī)定。法院即使是對自己內(nèi)部的法官實施職務(wù)監(jiān)督，也必須在不影響法官職務(wù)工作獨立性的前提下才能進行。
(二)成功發(fā)展了行政判例制度
德國是大陸法系的代表國家，德國法典是很多大陸法系國家制定法典的參考依據(jù)。絕大多數(shù)大陸法系國家都有比較完整的成文法體統(tǒng)，一般在其國內(nèi)不存在判例法，因此，德國并沒有像英美法系國家那樣有遵循“判例法”的傳統(tǒng)。但是，在德國行政法的發(fā)展過程中，行政法院的判例起到了非常重要的作用。德國行政法的許多基本原則并不是在法律條文中明確規(guī)定的，而是由法院通過判例的方式加以確定的。例如，目前已成為很多國家行政法重要原則的“信賴保護原則”，就是由德國聯(lián)邦行政法院以判例的形式根據(jù)法律安定性原則和民法的誠信原則推論而確定的[3]。
(三)發(fā)揮了人權(quán)保障的功效
德國行政法院在設(shè)立時，便有著保障行政相對人的合法權(quán)利不受公權(quán)力侵犯的宗旨。因此，行政法院在行政訴訟的各個方面，包括審判程序、訴訟費用、受案范圍等方面都明顯地體現(xiàn)了行政法院保障人權(quán)的功能性和目的性。特別是在行政訴訟受案范圍的相關(guān)規(guī)定中，德國行政法院通過擴展行政訴訟的受案范圍，來解決國家機器在實際運轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的各種新的行政爭議、糾紛，以確保能夠充分地保障人權(quán)。
二、借鑒行政法院制度模式的理性思考
(一)解決我國審判體制主要問題的現(xiàn)實需要
在2014年《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)修改之前，我國的行政訴訟制度一直都面臨一些嚴重的問題，可以將它們總結(jié)為:立案難、審理難、執(zhí)行難[4]。這些問題使得我國公民難以通過行政訴訟的途徑來充分保障自己的合法權(quán)益。2014年《行政訴訟法》修改后，行政訴訟開始實行立案登記制，法院在行政訴訟的立案階段不對當事人的起訴進行實質(zhì)審查，只對形式要件進行核對，除法律中明確規(guī)定不予登記立案的情況外，法院對當事人提交的行政起訴狀均須接收，并且出具書面憑證。
如果當事人提交的起訴材料符合《行政訴訟法》的規(guī)定要求，法院應(yīng)當當場立案登記。這一制度的實施，在很大程度上緩解了行政訴訟過程中“立案難”的問題，有效解決了以往在立案時就須對案件進行實質(zhì)審查的弊端，擴大了立案的范圍，縮短了立案的時間。但是，行政訴訟過程中的另外兩個難題“審理難”和“執(zhí)行難”并沒有得到有效的解決。
導(dǎo)致我國行政訴訟領(lǐng)域存在這些問題的原因主要有行政審判抗干擾能力低，行政審判行政化、地方化傾向較為嚴重等，根本的原因還是審判機構(gòu)法院缺乏獨立性，司法權(quán)較多受制于行政權(quán)力。在行政訴訟過程中，法院無法公正、獨立地對案件進行審判，導(dǎo)致法院在人民心中的公信力受損，法院解決行政爭議的制度功能不能充分發(fā)揮。
因此，行政訴訟現(xiàn)階段改革的最主要目標便是保證司法權(quán)的獨立行使，而強調(diào)爭議解決機構(gòu)獨立性的德國行政法院模式剛好能滿足我國現(xiàn)階段司法改革的需要。通過對德國行政法院制度的研究可知，德國行政法院制度的獨立性在諸多方面均有體現(xiàn)。德國行政法院制度中的諸多方面，如德國行政法官在事務(wù)、人事上的獨立性，德國行政法院的組織結(jié)構(gòu)、獨立性地位，以及德國法律對其行政法院模式的制度設(shè)計等，都值得我國司法體系加以借鑒。
(二)容納更多的制度創(chuàng)新
中國當前的司法制度不同于歐洲國家的模式，司法體系仍是較為單一的，不利于很多改革的推進與實行。德、法均是大陸法系的代表國家，遵循“成文法”傳統(tǒng)，普通法院在審理一般民事、刑事案件時，也均不適用判例判案，而是依據(jù)已有的成文法進行審判。但是，德、法的行政法院在審理行政案件時，均實行判例制度，并且行政法院的判例對于德、法等國行政法的發(fā)展起到了非常重要的作用。因此，我國學(xué)者多主張建立行政訴訟判例制度。
但由于我國目前堅持的是成文法傳統(tǒng)，如果還是堅持之前固有的單一制司法體系，那么就會在同一法院系統(tǒng)中，出現(xiàn)民事訴訟、刑事訴訟領(lǐng)域適用成文法傳統(tǒng)而行政訴訟領(lǐng)域適用判例制度的情形，這樣很難具有可行性和實際操作性。因此，我國可以以德國行政法院制度模式為參考，吸收德國在制度設(shè)計過程中強調(diào)行政法院獨立性的特點，建立一個新的與普通法院體系相分離的法院體系———行政法院體系，實行司法雙軌制，以滿足行政訴訟的特殊需要。
(三)符合行政審判制度發(fā)展的國際趨勢
20世紀90年代以來，經(jīng)濟全球化趨勢迅速發(fā)展，在加速全球經(jīng)濟發(fā)展和繁榮的同時，也對各國的司法審查制度提出了更高的要求。為此，世界上許多國家都在完善自己的司法審查制度，加強對自身權(quán)力的監(jiān)督，建立更加完備的權(quán)力救濟體系。英美法系國家的審判制度為審判一元制，由普通法院來受理所有的訴訟事項，并沒有區(qū)分民事訴訟、刑事訴訟與行政訴訟。但即便如此，英美法系國家也設(shè)立相應(yīng)的專門機構(gòu)來強化對行政案件的司法處理，如英國創(chuàng)設(shè)的數(shù)量眾多的行政裁判所、美國設(shè)立的獨立于普通法院之外的獨立管制機構(gòu)等。
與此同時，美國、英國盡管沒有設(shè)立專門的行政法院，但通過相關(guān)法律的規(guī)定，法官在進行行政審判等業(yè)務(wù)工作時的獨立性也得到了非常完善的保障。各國建立獨立的行政裁判機構(gòu)也是適應(yīng)當今世界經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的必然趨勢。如果我國參照德國的行政法院制度設(shè)立獨立的行政法院系統(tǒng)，不僅能滿足與國際社會司法審查制度接軌的時代要求，也能夠規(guī)范政府機關(guān)的行政行為，改善當前中國的投資環(huán)境，促進經(jīng)濟自主、貿(mào)易自由，是我國履行加入WTO司法審查義務(wù)的重要組織保障[5]。
注釋:
①《聯(lián)邦基本法》第92條條文規(guī)定:“司法權(quán)委托給法官;司法權(quán)通過聯(lián)邦憲法法院、基本法規(guī)定的其他聯(lián)邦法院和州法院得到行使.
②《憲法》第129條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院;《中華人民共和國人民法院組織法》第2條規(guī)定，軍事法院等專門人民法院可行使我國的審判權(quán).
參考文獻:
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