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摘 要： 摘要在全面梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律存在:農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念尚未得到重視，法律可操作性不強(qiáng)缺乏實(shí)效，政府責(zé)任淡化可追責(zé)性差，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立等問題。建議重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立
摘要在全面梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律存在:農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念尚未得到重視，法律可操作性不強(qiáng)缺乏實(shí)效，政府責(zé)任淡化可追責(zé)性差，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立等問題。建議重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法實(shí)效，將政府責(zé)任進(jìn)一步明確化與具體化，合理配置農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法內(nèi)容，這是解決農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律問題的必由之路。
關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn);清潔生產(chǎn)理念;政府責(zé)任;法律實(shí)效;立法內(nèi)容
清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原材料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染、提高資源利用率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對(duì)人類和環(huán)境的危害。我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期進(jìn)行粗放型生產(chǎn)，高度依賴生產(chǎn)要素的投入，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。推行清潔生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，對(duì)于保護(hù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)資源，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展具有重要意義。2002年6月頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》首次確立了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的法律地位，為我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的研究和發(fā)展起到積極的指引和推動(dòng)作用。然而從農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)施行的十幾年來，農(nóng)業(yè)污染問題并沒有明顯改善，甚至有愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，完全沒有達(dá)到預(yù)期的效果。因此，不得不反思我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法哪里出了問題。基于此，筆者在全面分析農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀及不足的基礎(chǔ)上，提出一些建議。
1農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法現(xiàn)狀
截至目前，在法律方面，除了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中明確對(duì)農(nóng)業(yè)的“清潔生產(chǎn)”作出要求外，其他環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)立法也對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的清潔化也做了一些規(guī)定。
1.1法律2003年1月1日頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》盡管對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)僅有一條規(guī)定，然而卻是我國(guó)第一次采用法律形式對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)進(jìn)行說明，該法第22條明確規(guī)定:“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者應(yīng)該科學(xué)地施肥、打藥和使用農(nóng)膜，同時(shí)要改進(jìn)種植技術(shù)，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品要達(dá)到優(yōu)質(zhì)、無害，并且生產(chǎn)過程不會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境產(chǎn)生污染。不得將有毒有害物質(zhì)用作肥料或者用于造田”。此后，我國(guó)逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的規(guī)制力度，2008年修訂的《水污染防治法》第四章第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”專門規(guī)定了科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，禽畜糞便無害化處理，防止造成水污染的要求。2012年新修訂的《農(nóng)業(yè)法》第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”中對(duì)農(nóng)藥化肥的合理使用、農(nóng)田秸稈、動(dòng)物糞便和轉(zhuǎn)基因食品的安全管理做了一般性要求。2012年新修訂的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》中第4條明確要求農(nóng)業(yè)推廣應(yīng)當(dāng)兼顧社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。2015年修訂的新《環(huán)境保護(hù)法》也對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的施用，農(nóng)用薄膜及農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物的處置作出要求，要求全方位防治農(nóng)業(yè)面源污染。同年修訂的《大氣污染防治法》第四章第五節(jié)也通過把農(nóng)業(yè)和其他污染防治作為防治大氣污染的措施之一，對(duì)農(nóng)業(yè)主要污染源(農(nóng)藥、化肥、薄膜、秸稈、禽畜養(yǎng)殖)的合理使用和處置做出要求。此外《漁業(yè)法》第20條，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2016年修訂)第8條，《固體廢棄物污染防治法》第19、20條都對(duì)農(nóng)業(yè)污染防治做出規(guī)定，在此不再贅述。
1.2行政法規(guī)2011年通過的《太湖流域管理?xiàng)l例》對(duì)流域一定范圍內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖、禽畜養(yǎng)殖也做出一般性要求，同時(shí)立法中規(guī)定要采取鼓勵(lì)和扶持的手段，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。2013年國(guó)務(wù)院通過的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》主要目的是防治禽畜養(yǎng)殖過程中對(duì)環(huán)境造成污染，并對(duì)禽畜養(yǎng)殖的污染防治、綜合利用、激勵(lì)措施、法律責(zé)任做了詳細(xì)規(guī)定。此外，2017年3月修訂的《飼料及飼料添加劑管理規(guī)定》對(duì)保障動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)公眾健康給予重視。
2017年6月1日修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》設(shè)立了農(nóng)藥召回條例，如果發(fā)現(xiàn)售賣的農(nóng)藥對(duì)農(nóng)林業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及生態(tài)環(huán)境等有潛在的重大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)從生產(chǎn)—銷售—使用各個(gè)環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施，及時(shí)召回產(chǎn)品。
1.3部門規(guī)章2001年國(guó)家質(zhì)檢總局制定了無公害蔬菜、水果、畜禽肉、水產(chǎn)品等4類農(nóng)產(chǎn)品的8項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，每一類農(nóng)產(chǎn)品都有“安全要求”和“產(chǎn)地環(huán)境要求”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的發(fā)展[1]。2006年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》要求合理使用農(nóng)業(yè)投入品，及時(shí)清除、回收農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)投入品包裝物等，防止污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境。2011年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的意見》，該《意見》從增強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的責(zé)任感和緊迫感、加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染源頭預(yù)防、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程清潔化、加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度這4部分來給出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)意見。2017年通過的新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》出臺(tái)了5個(gè)配套規(guī)章，即《農(nóng)藥登記管理辦法》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》《農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》《農(nóng)藥登記試驗(yàn)管理辦法》《農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書管理辦法》。這些配套性的規(guī)范從農(nóng)藥登記、生產(chǎn)許可、經(jīng)營(yíng)許可及市場(chǎng)監(jiān)管等全過程進(jìn)行管控，從而降低農(nóng)藥發(fā)生危害的風(fēng)險(xiǎn)，保障人類的健康和環(huán)境的安全。
1.4地方法規(guī)和規(guī)章近年來，我國(guó)不少地方政府出臺(tái)了防治農(nóng)業(yè)污染的地方性法規(guī)和條例，構(gòu)成了防治農(nóng)業(yè)污染重要的地方性法規(guī)體系;甘肅省作為農(nóng)業(yè)大省，率先立法，對(duì)廢舊農(nóng)膜的銷售、使用、回收、加工、利用、管理等環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。浙江省想要治理畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染，并同時(shí)對(duì)禽畜糞便進(jìn)行有效利用，頒布了不少規(guī)模養(yǎng)殖和沼氣開發(fā)的規(guī)章、辦法。比如《關(guān)于加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作的通知》《浙江省沼氣開發(fā)利用促進(jìn)辦法》。安徽省系統(tǒng)謀劃推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，并針對(duì)各種污染源制定并印發(fā)了《化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》和《糧食作物病蟲害綠色防控及節(jié)藥行動(dòng)實(shí)施方案》《農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)方案》，并組織開展全省畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和搬遷工作，有效地控制了農(nóng)業(yè)面源污染。為了落實(shí)國(guó)家和農(nóng)業(yè)部關(guān)于防治農(nóng)業(yè)面源污染的指示，2015年山東省農(nóng)業(yè)廳也出臺(tái)了《山東省關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》，也從化肥農(nóng)藥減量、進(jìn)行清潔生產(chǎn)、禽畜廢物循環(huán)利用等層面來保障山東省農(nóng)業(yè)面源污染的有效治理。
2農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法存在的問題
從上述的全面梳理中可見，自2002年農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的理念提出并實(shí)施的10多年來，立法上對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)領(lǐng)域作出了不少的貢獻(xiàn)，為實(shí)踐工作的開展提供了指導(dǎo)與幫助，但收效甚微，也說明了立法上存在著欠缺與不足。
2.1農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念尚未得到重視2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》使得清潔生產(chǎn)工作在工業(yè)領(lǐng)域取得明顯成效，但是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域仍然沒有起色。雖然《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中也要求對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化，但除了個(gè)別省份正式提出農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的概念，并組織開展相應(yīng)的技術(shù)研發(fā)、管理優(yōu)化與標(biāo)準(zhǔn)制定外，多數(shù)省市基本上還處于思考和探索階段[2]。究其原因在于缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)內(nèi)涵功能、倡議意義以及源頭預(yù)防的環(huán)保理念的深刻認(rèn)知，而是把實(shí)踐中的有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、無公害農(nóng)產(chǎn)品直接等同于農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，導(dǎo)致各級(jí)政府還沒有把農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)安排到當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，尤其是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中去。
2.2法律可操作性不強(qiáng)缺乏實(shí)效從我國(guó)的立法體系來看，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等之上有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)基本的原則性的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等作為實(shí)施法，不但規(guī)定了實(shí)施法的相關(guān)內(nèi)容，還規(guī)定了不少原則性、政策性的內(nèi)容，有的條文規(guī)定與環(huán)境保護(hù)基本法在字面上幾乎相同，嚴(yán)重缺乏可操作性，致使農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。比如《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法，概括性地規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)科學(xué)合理施用農(nóng)藥，防止農(nóng)業(yè)面源污染，這在情理之中。而作為實(shí)施法的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規(guī)定卻與環(huán)境保護(hù)法并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。該法第22條規(guī)定:“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)該科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、無害，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。嚴(yán)令禁止有害、有毒物質(zhì)用作化肥或用于造田”。此處強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，但是對(duì)于“合理”的界定、具體如何防治污染都沒有詳細(xì)規(guī)定，顯然與環(huán)境保護(hù)法沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，無法實(shí)際操作。《農(nóng)藥安全使用管理?xiàng)l例》也是實(shí)施法，雖然比《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定詳細(xì)，但還是主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)正確施用農(nóng)藥，而對(duì)具體如何預(yù)防農(nóng)藥污染仍然沒有規(guī)定，缺乏可操作性，法律沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。
2.3政府責(zé)任淡化可追責(zé)性差我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境管理機(jī)制呈現(xiàn)中央和地方分級(jí)負(fù)責(zé)的特點(diǎn)。中央政府負(fù)責(zé)出臺(tái)頒布法律，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)地方政府的工作[3]。地方政府負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)上級(jí)的指導(dǎo)和規(guī)定。這在我國(guó)不少法律中都有規(guī)定，比如，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方政府對(duì)本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該法第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”。《水污染防治法》也規(guī)定各級(jí)地方政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該法第4條第2款規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。另外，我國(guó)不少地方環(huán)境立法也對(duì)這一點(diǎn)有清晰的規(guī)定。比如，2015年修訂的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定各級(jí)政府部門對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該條例第4條規(guī)定，“各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取措施持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依法對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助環(huán)境保護(hù)主管部門做好本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作”。可以看出我國(guó)在環(huán)境基本法、環(huán)境單行法以及地方環(huán)境立法中都規(guī)定了政府環(huán)境質(zhì)量，去掉各種沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別的修飾詞，這些規(guī)定都沒有本質(zhì)區(qū)別，而且可說是幾乎一樣。更主要的問題是，這些規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)政府的考核指標(biāo)中也缺乏環(huán)境質(zhì)量保護(hù)指標(biāo)，從而使得政府根本不重視環(huán)境保護(hù)，尤其對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，各級(jí)政府基本上完全忽視。所以說，環(huán)境法律上對(duì)于政府責(zé)任規(guī)定的不明確、不健全、甚至淡化政府責(zé)任，使得政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以追究，成為制約我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙[3]。
2.4農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立如前所述，現(xiàn)有立法只是零散地涉及了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的很多方面，還沒有涉及制度本身的構(gòu)建。可以說，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的預(yù)防性制度，如農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的認(rèn)證、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，生產(chǎn)技術(shù)指南和審核指南、農(nóng)業(yè)環(huán)境及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制度;管控性制度，如農(nóng)業(yè)環(huán)境許可制度、農(nóng)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度;救濟(jì)性制度，如括農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù)、環(huán)境公益訴訟制度等重要的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律制度都還沒有建立。雖然當(dāng)前我國(guó)不管是學(xué)術(shù)界還是在治理實(shí)踐中，不少人都在強(qiáng)調(diào)用法律來治理農(nóng)業(yè)面源污染，保障農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，但是就學(xué)術(shù)界而言，存在的問題是大家各說各話，每個(gè)人研究的切入點(diǎn)和角度都有不同，研究?jī)?nèi)容分散、缺乏深度，尤其是關(guān)于基本的法律制度的建立很多人沒有提及或者各抒己見，分散孤立，不成體系，而且也缺乏建立這些法律制度的原理性分析，所以理論界尚未建立起農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本法律制度。放眼農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)踐，雖然我國(guó)絕大多數(shù)省份都已經(jīng)出臺(tái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施意見和方案，各種治理農(nóng)業(yè)面源污染的方法措施都已被采取，比如說免費(fèi)培訓(xùn)、政策扶持，開展畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和搬遷工作、回收農(nóng)用薄膜、秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化等“五化”利用工作。但是明顯可以看出，這些都僅僅是各個(gè)地方結(jié)合實(shí)際采取的一些措施，不但各個(gè)地方不一致，而且多具有臨時(shí)性，缺乏長(zhǎng)效性，很難稱之為一項(xiàng)制度，而且這些措施就算是在地方立法中予以確立，但其由于法律位階太低，不具有法律制度的威懾性，所以，總體上來說，我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立，這將難以滿足我國(guó)日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)的需要。
3農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法建議
當(dāng)前以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為統(tǒng)領(lǐng)形成了清潔生產(chǎn)領(lǐng)域特有的制度體系，但更應(yīng)該完善配套的制度。下面僅針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法中幾個(gè)重要方面提出完善建議。
3.1重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法首先，在思想認(rèn)識(shí)高度，深化對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)內(nèi)涵功能的認(rèn)知，明確農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)模式的區(qū)別，將農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)作為環(huán)境整體預(yù)防倡議的組成部分，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，從認(rèn)識(shí)源頭上重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。其次，要開展對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)工作的安排部署，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施指導(dǎo)，編制農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的認(rèn)證、指標(biāo)體系，制定各項(xiàng)環(huán)境和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃與安排。最后，著手制定以農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)為中心的產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)政策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、財(cái)政扶持、金融扶持稅收優(yōu)惠等政策。同時(shí)，各部門之間要相互協(xié)調(diào)，相互配合，切實(shí)擔(dān)負(fù)起農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的推廣工作。
3.2增強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法實(shí)效我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法迫切需要增強(qiáng)立法實(shí)效，具體措施:一是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的可實(shí)施性。盡量少制定純粹的道德提倡類規(guī)范，一定要明確法律規(guī)范和道德規(guī)范的分界;同時(shí)要仔細(xì)研究宣示、宣言類規(guī)范，確保政策導(dǎo)向不偏離農(nóng)業(yè)發(fā)展方向;要特別表彰獎(jiǎng)勵(lì)類規(guī)范和激勵(lì)幫扶類規(guī)范，盡量明確表彰獎(jiǎng)勵(lì)手段和激勵(lì)幫扶措施，使人一目了然，容易操作[4]。對(duì)確定不便通過立法確定的，須在立法中授權(quán)或者提出原則性要求，規(guī)定出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策、表彰手段或制定配套文件、時(shí)限、內(nèi)容、要求等[4]。二是要做好農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的后期評(píng)估。實(shí)時(shí)關(guān)注相關(guān)政策的變化，及時(shí)總結(jié)立法的優(yōu)缺點(diǎn)，開展相應(yīng)的立法后期評(píng)估工作，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法的修改廢止，防止原有的政策措施變成制約措施，從而保障農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的實(shí)效性[5]。
3.3將政府責(zé)任進(jìn)一步明確化與具體化對(duì)于因?yàn)榄h(huán)境法律規(guī)范上環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、責(zé)任追究機(jī)制不健全、不合理的政績(jī)觀以及地方政府忽視農(nóng)村環(huán)境問題等原因而造成政府責(zé)任缺失的問題，準(zhǔn)確、合理定位政府在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)過程中扮演的角色是擺脫這個(gè)難題的關(guān)鍵。首先，政府，尤其是基層政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和帶頭治理農(nóng)村環(huán)境問題，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。其次，在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核制度上，改變以往單一、落后的考核制度，加入環(huán)境污染治理效果、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的考核比例，使得政府部門在制定經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)，也要考慮環(huán)境因素。最后，法律中應(yīng)該進(jìn)一步完善和明確政府在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法中的責(zé)任和義務(wù)，將環(huán)境質(zhì)量行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制切實(shí)成為一項(xiàng)嚴(yán)格可行的制度。我國(guó)有必要在今后的《環(huán)境保護(hù)法》修改中，明確行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任形式，行政首長(zhǎng)的環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)有4種———道義責(zé)任、政治責(zé)任、行則責(zé)任和刑事責(zé)任，對(duì)于什么情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)作出明確的規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行。
3.4合理配置農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法內(nèi)容農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法內(nèi)容直接決定立法價(jià)值取向、基本定位、框架結(jié)構(gòu)、指導(dǎo)思想等重大問題，因此必須合理配置[5]。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的根本目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而保障人民生活質(zhì)量，其直接目的就是預(yù)防、控制、減輕農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)。基于此，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮、從整體出發(fā)，注重系統(tǒng)性與配套性，形成一套完備的生產(chǎn)體系[6]。可以有這樣兩種層次。首先，為了對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)起到宏觀調(diào)控、總體規(guī)劃的指導(dǎo)性作用，需要以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為中心，推動(dòng)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法的修訂和完善，在這部法律中系統(tǒng)地規(guī)定進(jìn)行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，防治農(nóng)業(yè)面源污染防治的宗旨、目標(biāo)和原則以及基本制度，從而使農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)相關(guān)制度配套得以完善。其次，考慮到污染物的特殊性與復(fù)雜性，各種污染源有明顯的差異性，規(guī)制的手段或措施也大不相同，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》難以全部包括在內(nèi)[7]。因此需要針對(duì)不同的污染源制定不同實(shí)施條例或者實(shí)施細(xì)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的全方位、全領(lǐng)域的控制、規(guī)劃及管理。另外，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法需要結(jié)合現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行整合，現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范不是一片空白，而是數(shù)量眾多，應(yīng)當(dāng)不能完全脫離這些規(guī)范而另起爐灶[8]。而是應(yīng)當(dāng)思考到與現(xiàn)存規(guī)范的結(jié)合問題。應(yīng)當(dāng)包括以下3個(gè)方面:①對(duì)環(huán)境基本法比如《環(huán)境保護(hù)法》需要加以遵守，不能突破。對(duì)其中已經(jīng)做了抽象、原則性地規(guī)定的，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》及相配套制度中應(yīng)當(dāng)將之細(xì)化[9]。②與同位階規(guī)范的相協(xié)調(diào)問題。從法律位階而言，《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的效力一樣，修訂和完善的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與它們相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)而不能出現(xiàn)矛盾和沖突。③與下位法的整合問題。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律規(guī)范多數(shù)是部門規(guī)章以下的法律規(guī)范，法律位階較低，但修訂和完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的相關(guān)制度不能因?yàn)檫@些規(guī)范位階較低而忽視它們。這些位階較低的法律規(guī)范，不少是地方政府實(shí)踐的有益成果，他們的存在將給農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)提供有益的立法經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，其中有好有壞，其中好的要吸取，不完善的要使其完善，壞的要堅(jiān)決摒棄[10]。——論文作者：高麗華1，岳文俊2
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