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摘 要： 伴隨中國城市化進程的加快，城市可利用的土地資源嚴重不足，成為制約房地產市場發展的瓶頸。小產權房的出現，從一定程度上緩解了現存的購房壓力，但也引發了深層次的制度問題。2012 年國家開始針對小產權房展開試點整治工作。在此背景下本文圍繞小產權房的治
摘 要：伴隨中國城市化進程的加快，城市可利用的土地資源嚴重不足，成為制約房地產市場發展的瓶頸。小產權房的出現，從一定程度上緩解了現存的購房壓力，但也引發了深層次的制度問題。2012 年國家開始針對小產權房展開試點整治工作。在此背景下本文圍繞小產權房的治理難題，從概念界定、產生原因、利益沖突和治理措施等四個方面進行了系統研究。
關鍵詞：小產權房,利益沖突,法律解決
一、小產權房的界定。
本文論述的“小產權房”，俗稱“鄉產權房”，是指無法獲得國家頒發的產權證而由基層政府頒發產權證的房產，即由一些村集體組織或者開發商打著新農村建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或由農民自行組織建造的“商品房”。政策明確小產權房不得登記發證，嚴格控制農村集體建設用地規模，嚴禁以各種名義擅自擴大農村集體建設用地規模，禁止城鎮居民到農村購買小產權房。
二、產生小產權房的法律原因。
小產權房急劇發展原因是多方面的，諸如房地產市場的供求關系影響、城市邊緣土地的低成本等，但就法律層面講，包含以下幾方面。
(一)國家相關法律規定不完善。
1.土地產權的雙軌制使依法開發集體土地程序繁瑣新《土地管理法》第 43 條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。這兩條規定剝奪了集體土地的部分開發權和處分權，即集體土地只能用來建設自用的村民住宅、鄉鎮企業、公共設施和公益事業，不能用于其他目的的建設用地開發，故要想合法拓展鄉村房產市場頗費精力。
2.當前法律規定的不明確使得商家容易“打擦邊球”
從另外一個方面來解讀上述第 43 條，這就意味著在指定情況內建小產權房，只要不占用耕地，辦好相關的手續，一般也就涉及不到所謂的“違法”問題。正是因為政策法律中存在很多模糊不清的地方，才導致了各地小產權房建設的泛濫，在合法與非法之間給房產商留下了打“擦邊球”的空間。
(二)政府宏觀政策不合理。
政策考慮不周延，招商引資過于盲目。新農村建設中，國家要求村里把原來的宅基地進行統一規劃、集中建房，建設連排的、類似公寓形式的住宅。但鄉鎮政府在建設這項工程時，由于資金窘迫，便會和開發商合作，將上級政府批準的，用于新農村建設的宅基地同開發商搞合作開發，然后將一部分房子以低廉的價格賣給農民，其余房子便轉讓給開發商，由其賣給城市居民獲取利潤。
同時對于中國城市化、工業化可能帶來的負面效應缺乏分析。當前中國的城鎮化率已超過 50%，城市人口的規模急劇擴大，一方面是巨大的住房需求，另一方面是城市里居高不下的房價，但政府決策卻不能很好應對。
(三)政府監管不到位。
作為一種市場行為，小產權房能夠長期存在，從局部地區、個別城市擴展到全國，政府相關管理部門難逃其咎，鄉鎮政府實際上是這種行為的制造者和實際推動者。中央政府對市場的調控原本就謹慎，地方政府又不能很好的貫徹下去，房價長期居高不下，民眾期望得不到滿足，變相加劇了盲目購房現象。此外，政策回饋渠道不暢，對于經濟發展中產生的問題，政府未能及時予以足夠重視并分析解決，致使問題越來越嚴重，解決難度也越來越大。
三、小產權房上的利益沖突。
(一)國家與開發商的利益沖突。
1.國家有責任保護耕地，保障糧食安全，而開發商追逐利益最大化。
中國國土面積遼闊，但地形復雜，總體看來耕地并不富裕，人均耕地面積更是遠落后于世界平均水平。近幾年城鎮化進程的加速，房地產用地和企業用地不斷擴張，農業收入又低，耕地一再受到侵蝕和荒廢。房地產開發商為了獲取更大的發展空間，不惜以身試法，既給國家糧食安全帶來了威脅，又偷逃了國家巨額稅款。
2.集體經濟土地經營權法定與現存的違規開發運營。
農民集體所有的土地，應由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，由本集體經濟組織的成員承包經營，承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。
法律賦予集體經濟組織和村委會管理集體土地的權力，在法律許可的范圍內，其有權自主規劃本地區土地利用方案。而現實中很多地方集體組織土地利用的監管松弛，用地審核不規范，為開發商非法開發集體土地提供了可乘之機。
(二)購房人與開發商的利益沖突。
1.在房地產投機的背后，中國房地產市場理性的、真實的需求還是比較可觀的。這依然使得房市過熱，民間投資走強，而真正的消費者往往被排斥在外。遇到房源便趨之若鶩，而不重視其開發商開發資質、土地審批利用手續等。甚至明知買房后開發商辦不了房產證，但仍然聽信大眾行為盲目購置，然后是更多的人仿效，導致惡性循環。
2.作為開發商，利益即是最大驅動力。為了增加銷售量，違規開發、變相租用集體土地資源，甚至辦理虛假土地審批等證件，騙取消費者信任，所以即使簽訂購房合同時承諾如期交付產權證，其違法性注定其承諾最終只能是一句空話。開發商明顯違約，而購房人卻不能以此對其依法提起訴訟，維護自己的合法利益，為開發商規避責任創造了條件。
(三)集體經濟組織成員與集體組織、開發商的利益沖突。
1.在大量集體土地違規開發的背后，充斥著集體組織與集體成員的利益。在土地權屬變更程序上，很多地方基層政府為了發展經濟，允許或幫助集體組織違規經營。不考慮集體成員的意愿，民主缺失違背民意。甚至集體經濟組織領導者與開發商相互勾結，為一己之私，為開發商的違法行為“打掩護”，損害土地使用者利益，導致民怨沸騰。
2.集體組織成員與開發商爭議的主要焦點在于，集體組織成員實際獲得的用地補償金偏低，補償安置不合理。征地補償金從短期看確實有利于農民增收，有利于改善其生活水平，但從長遠來看，農民支付的成本遠大于回報，因為土地依然是農民最可靠的生活來源，一旦失去土地，他們只能從其他途徑尋找生路。加之物價水平，應對家庭突發性事件，農民的基本生活很難保障。
此外，由于國家對于公私財產的保護采取不同的標準，從根本性質上違法的小產權房自然無法受到法律保護，勢必導致購房人與國家之間的利益沖突。
四、解決小產權房利益沖突的法律路徑。
(一)制定和完善國家相關立法。
1.進一步明確集體土地所有權的歸屬，明確土地管理者及其職責。
關于集體所有權，有學者認為它是一個集體組織內所有成員享有的所有權，類似古日耳曼法上的總有。另有學者將集體所有權解釋為一種農村社區全體成員所有的形式，其主體應當是鄉、村或村民小組社區，社區成員在平等、民主的基礎上形成集體共同意志，對其財產進行占有、使用、收益和處分。比較而言，后者更加適合中國國情。據此，由法律明確規定集體土地所有權的歸屬，確立具體的土地管理者，代表全體成員依法對集體土地進行日常管理和維護;同時為了防止管理者濫用權力，有必要對其處分性行為加以限制。
2.重新界定特定鄉鎮土地的用途，明確可擴展利用的范圍。
現行法律對于部分集體土地用途的劃定過于單一，已經無法適應當前社會經濟發展的需要，為了更好地發展鄉鎮經濟，因此有必要對其進行新的界定。
(1)宅基地。作為農村居民的住宅用地，在保障本集體組織成員正當的住房需求的前提下，可以適當予以政策放寬，允許符合條件的非本集體組織成員甚至部分城市居民購買、居住。
(2)未利用地。堅持合理規劃，為鄉鎮未來發展留足必要的利用空間。在此基礎上，可以因地制宜加以開發。比如對于農村“四荒地”，本集體無條件開發的，完全可以引進資金，建設毗連城市住宅，進行正常的市場銷售。
3.改變現行的土地流轉二元制，統一土地交易市場。
現行的土地管理法限制了集體建設用地使用權、宅基地使用權的流轉，從根本上否認了小產權房的合法性。因此，需要修改現行的有關集體土地開發利用的法律法規。一方面，改變集體土地流轉中的二級市場體系，簡化農用地轉用審批程序，統一土地流轉交易市場。另一方面，合理借鑒城市土地開發模式，適當引進市場運行機制，充分提高農村土地使用效率，擴大農村致富渠道，更好地保護廣大農民的利益。
4.完善集體土地征收與補償安置制度。
(1)建立自愿協議出讓前置與公眾參與制度。對于土地征收，應通過公正公開的協議程序，確立不同層次的公眾參與制度，特別是用于商業開發的應以自愿出讓為主要方式，政府應當保持中立。
(2)完善補償安置法律制度。修正現行憲法與物權法，確立“公正的、事先的”補償原則。制定專門的《農地征收補償法》，確立公平合理的“市價”補償標準。以土地的未來使用價值為主要的標準進行補償，有限地按照土地原用途折算補償金，更好地保護農民利益。
(二)嚴格執法，加強監管。
1.集體土地管理者嚴格依法行使土地管理權。
各級政府要依據法律規定的管理權限，對小產權房展開治理與調整。特別是基層政府的土地管理部門，要給予集體土地管理者科學的引導，幫助解決管理運作中的問題。對于集體土地征用審批，要兼顧法律與效率，追求形式公正與結果公正，真正做到有法必依，執法必嚴。
2.加強政府監管，堅持權責統一。
在小產權房治理的過程中，既要注重組織和管理的程式，又要重視信息回饋，及時分析政策實施的效果，為進一步開展工作提供有益的借鑒。對于故意違反法律規定，嚴重擾亂市場秩序的開發商，根據情況予以行政處罰、刑事制裁，堅決制止不法開發。
同時，引進行政責任追究制，對于國家機關及其工作人員違反法律規定行使職權的，必須給與相應的懲罰，提高政府依法行政的責任意識。
3.區別化治理現有小產權房。
在城市化運動房地產價格近乎失控、城鄉間收入差距越來越大的矛盾情況下，適量的農地用來發展小產權房，在土地增值方面遠大于作為農地的用途。應根據其占用集體土地類型的不同，區別對待。
(1)開發占用耕地的。對于已開發而未建成的小產權房，尚未產生較大成本，應當停工停建，恢復土地的原用途。對于已建成的，雖然不符合土地利用規劃，但因地理位置、房屋構造等可加以利用的，由開發方向國家支付相關的稅費補償，由國家房管部門頒發相關權屬證書，使其取得合法地位。而依其情形不宜出售居住的，應確認為違法建筑物，強制拆除。
(2)利用合法取得宅基地和農村集體建設用地開發的。這類小產權房，雖然違背了土地管理法關于宅基地和建設用地的使用規定，但是符合土地利用總體規劃。因此，應當考慮補辦手續，向國家支付相關稅費補償，使其合法化。
五、結語。
法律以過去和當下為鑒，卻又著眼于未來。只有不斷的認識與實踐，才能獲取更加科學的、理性的法律理論去指導社會實踐。
因此，必須充分認識現存的問題，制定科學全面的政策，綜合運用法律、經濟和財政等多種手段，作好小產權房治理工作，進而促進市場經濟健康發展。