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摘 要： 摘要：從法律的意義上說，公訴是指檢察機(jī)關(guān)代表國家為追究被告人刑事責(zé)任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對象等方面都有較大不同，因此應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分適用。 《法學(xué)研究》 由中國社會科
摘要：從法律的意義上說，公訴是指檢察機(jī)關(guān)代表國家為追究被告人刑事責(zé)任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對象等方面都有較大不同，因此應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分適用。
《法學(xué)研究》由中國社會科學(xué)院主管、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所主辦、法學(xué)研究編輯部編輯、法學(xué)研究雜志社出版，1979年復(fù)刊。前身是中國政法學(xué)會1953年創(chuàng)刊、1957年停辦的《政法研究》。
《法學(xué)研究》刊載有關(guān)中國[法治建設(shè)重大]理論與實踐問題的論文。堅持“百花齊放，百家爭鳴”的辦刊方針，堅持學(xué)術(shù)性、理論性的辦刊宗旨，堅持高水平的用稿標(biāo)準(zhǔn)，以展現(xiàn)我國法學(xué)理論最新和最高水平的研究成果。
一、公益案件的審理盲區(qū)迫切需要引入公益訴訟制度
公益訴訟是指法律規(guī)定的適格主體按照法律的授權(quán)，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法確認(rèn)和保護(hù)所訴合法權(quán)益并排除侵害的活動。公益訴訟與我們?nèi)粘T用的公訴有著不同的含義。
關(guān)于為維護(hù)國家和社會公共利益，我國憲法明確規(guī)定國家應(yīng)通過有關(guān)機(jī)關(guān)對侵占或破壞國家和集體財產(chǎn)的行為、擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的行為，污染環(huán)境等行為依法進(jìn)行查處。然而事實上，我們無法回避的是、在我國，侵害國家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序等情況依然存在，并成為社會矛盾的重要層面。具體表現(xiàn)為：一是通過非法手段侵占、破壞、浪費(fèi)國有資產(chǎn)案件越來越多，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，特別是在改制過程中，國有資產(chǎn)被低估或不評估、國有股不配股、不分紅、國有資產(chǎn)被低價出讓或入股、國有資產(chǎn)被無償劃撥或侵占等等導(dǎo)致國有資產(chǎn)以極快的速度在流失。而一些國有資產(chǎn)管理部門職能弱化，無法有效肩負(fù)起保護(hù)國有資產(chǎn)的重任。二是壟斷、限制競爭、不正當(dāng)競爭案件、侵犯消費(fèi)者權(quán)益案件、價格違法案件等擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序案件對我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序造成極大沖擊。三是違反環(huán)境保護(hù)，造成環(huán)境污染事故或者自然資源遭受破壞的案件，對我們的生存環(huán)境和質(zhì)量造成嚴(yán)重和無可挽回的影響。應(yīng)當(dāng)說，對上述情況，我國都設(shè)立了相應(yīng)的行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，但由于各種原因，這些行政執(zhí)法職能沒有得到很好行使和發(fā)揮，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督處于力不從心的地位，相關(guān)立法的不完善和相互脫節(jié)及處罰的滯后，形成了行政執(zhí)法的盲區(qū)，使違法者得不到應(yīng)有的處罰。
由此，司法就成為保護(hù)國家和社會公共利益的最后一道防線，而且按照法治的理論，這理應(yīng)是一個有效的救濟(jì)手段。但根據(jù)我國民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法關(guān)于起訴權(quán)(含自訴權(quán))的規(guī)定，要提起訴訟必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織，否則按照“不告不理”的原則，審判程序?qū)o法啟動。而公益受損的案件受侵犯的對象主要是抽象的國家和社會公共利益，難以確定一個直接、具體的受害人來擔(dān)當(dāng)原告。同時，依據(jù)我國現(xiàn)行制度，任何人、任何單位對涉及國家和社會公共利益的案件只能向有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)檢舉和控告，不能直接向法院起訴，除非構(gòu)成刑事犯罪由檢察機(jī)關(guān)提起公訴的情形外。如此一來，在法律上就無法找到一個合格的原告，就上述那些損害國家和社會公共利益的案件向法院提起訴訟，這也就形成了所謂的公益案件的審理盲區(qū)，出現(xiàn)似乎誰都有權(quán)管，卻誰也管不了的局面，致使國家和社會公共利益白白地受到損失，社會主義法制所確立的有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的原則在此無法得到落實。對此，筆者認(rèn)為，只有也必須引入和確立公益訴訟制度，方能使這種尷尬和痛心的局面得以改觀。
二、賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性
(一)人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對法律實施活動進(jìn)行監(jiān)督
公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)行政治安任務(wù)和刑事案件的偵查工作，司法行政機(jī)關(guān)也是政府所屬的行政部門，無權(quán)也難以對同級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督并提起公益訴訟。法院是審判機(jī)關(guān)，居于裁判者的地位，當(dāng)然不可能去行使公益訴訟的訴權(quán)，而政府往往是公益訴訟的被告，人大機(jī)關(guān)作為立法機(jī)關(guān)如行使公益訴訟訴權(quán)則會形成“同一個機(jī)關(guān)，既是法律執(zhí)行者，又系有立法者的全部權(quán)力”的局面，這是與現(xiàn)代法治理論相違背的。而賦予公民個人公益訴訟的訴權(quán) ，在目前的情況 下由于種種原因也將是難以開展的。由此，在目前中國的法制情況下，唯有賦予檢察機(jī)關(guān)以公益案件訴權(quán)，方為可行。
(二)由檢察機(jī)關(guān)代表國家對公益訴訟行使訴權(quán)是當(dāng)今世界各國的普遍做法
在法國，早在1806年法律就賦予檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時，有權(quán)為維護(hù)公法秩序而提起民事訴訟。德國的檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)代表國家對涉及國家和社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。英美法系國家檢察機(jī)關(guān)也同樣有提起民事行政訴訟的權(quán)力，如美國總檢察長可以介入任何民事、行政訴訟案件，可以對個人、團(tuán)體、政府及其附屬機(jī)構(gòu)提起民事行政訴訟，并有權(quán)參與辯論。故借鑒國外的做法，從法律上賦予我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)是與世界檢察制度的做法相接軌的。
(三)由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，在我國檢察史上有過成功的先例且檢察隊伍的現(xiàn)狀和已開展的探索也為檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代表行使對公益訴訟的訴權(quán)提供了現(xiàn)實依據(jù)
早在新民主主義革命時期，檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟就有了規(guī)定。1939年《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》中，都有關(guān)于檢察員作為訴訟當(dāng)事人或公益代表人參與民事訴訟的規(guī)定。新中國成立后，我國國家立法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參加民事行政訴訟活動的職權(quán)，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項規(guī)定：“對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)的民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之” 。1954年《中華人民共和國檢察院組織法》規(guī)定，各級人民檢察院的職權(quán)之一是“對于有關(guān)國家和人民利益的重要的民事案件有權(quán)提起訴訟”。因此，可以說，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)對公益訴訟的訴權(quán)，在我國是有著歷史淵源的，而且從當(dāng)前檢察隊伍的建設(shè)來看，檢察人員的素質(zhì)、檢察業(yè)務(wù)特別是民事行政檢察業(yè)務(wù)的開展水平、社會對檢察職業(yè)的認(rèn)同程度和法律賦予的檢察工作的法律監(jiān)督職權(quán)，都為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的代表人對侵害國家和社會公共利益的案件提起訴訟打下了良好基礎(chǔ)。此外，福建、浙江、河南、山東等地檢察機(jī)關(guān)開展提起民事訴訟活動也均取得較好的法律和社會效果，為檢察機(jī)關(guān)正式開展此項工作提供了豐富的實 踐成果和參考經(jīng)驗。
三、提起公益訴訟的法律地位由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定
在公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代表人應(yīng)處于準(zhǔn)原告的地位，即它不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國家和社會公益代表的特定身份而由國家法律特別授予的。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位也只能達(dá)到準(zhǔn)原告的層次，而不能完全演化成為公益訴訟的原告，因為它畢竟是以國家和社會公益代表的身份來提起訴訟，當(dāng)然就與普通民事行政訴訟中原告的權(quán)利義務(wù)存在著較為明顯的區(qū)別，就某些方面而言，它享有比原告更大的權(quán)利，其中重要的一點是它享有對法院審判活動的法律監(jiān)督權(quán)，對一審裁判，檢察機(jī)關(guān)享有抗訴的權(quán)利。同時，在某些方面它的權(quán)利也受到限制，如它對爭議的客體只有依法維護(hù)的權(quán)利，無直接處分的權(quán)利。同時，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中準(zhǔn)原告的法律地位，也決定了檢察機(jī)關(guān)不可能成為實體權(quán)利的承擔(dān)者，而承擔(dān)敗訴的法律后果，法院只能依法確認(rèn)對涉及的國家和社會公共利益是否予以保護(hù)，而不能判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。此外，由于審理對象涉及公益，故在庭審中也不能適用調(diào)解原則，法院也不能收取任何訴訟費(fèi)用。
四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍應(yīng)有限制
檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起訴訟，僅局限于涉及國家和社會公益受損而行政機(jī)關(guān)又不予保護(hù)的案件，這個范圍應(yīng)局限于如下幾個方面：
(一)涉及損害國家、社會重大公共利益的民事行政案件
社會實踐中不少案件雙方當(dāng)事人相互串通，以合法形式作為掩蓋以損害國家或社會的公共利益，如國家資產(chǎn)被低價轉(zhuǎn)讓的案件，由于雙方當(dāng)事人有著相互的利益共聯(lián)關(guān)系，因此他們當(dāng)然不會主動向法院提出訴訟，這樣一來，受害的只能是國家利益。還有的案件涉及自然資源被破壞和環(huán)境污染等社會公益問題，而無人向法院起訴。
(二)重大的涉外民事、行政公益訴訟糾紛案件
我國加入WTO后，相應(yīng)的訴訟案件必定會有較大增長，而這類案件經(jīng)常會聯(lián)系到本國的重大國家和社會公共利益，如跨國公司建廠造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境嚴(yán)重污染或排放廢棄物事件，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，能最大限度地保護(hù)國家和社會利益，且也符合國際習(xí)慣。
(三)嚴(yán)重擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序和市場規(guī)則的案件
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，各種市場主體為謀求自身最大利益的實現(xiàn)，將可能實施一些違反市場競爭規(guī)則和交易習(xí)慣、損害消費(fèi)者權(quán)益或擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的行為，如形成壟斷集團(tuán)把持社會經(jīng)濟(jì)生活命脈，進(jìn)行嚴(yán)重的不正當(dāng)競爭等，這將對我國正在健全和成熟的市場體制形成沖擊，進(jìn)而對我國經(jīng)濟(jì)活動的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響，故由檢察機(jī)關(guān)對此提起訴訟，有助于維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)秩序的安全和穩(wěn)定。