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摘 要： 摘要:資源環(huán)境緊約束下，不同土地用途之間的競爭加劇，有限的土地資源只能在耕地、建設(shè)用地、生態(tài)用地之間進行轉(zhuǎn)換。在激勵機制的作用下，地方政府對不同土地用途的重要性進行排序，將滿足經(jīng)濟增長需求的建設(shè)用地排在首位，但在垂直管理體制下，耕地、生態(tài)用
摘要:資源環(huán)境緊約束下，不同土地用途之間的競爭加劇，有限的土地資源只能在耕地、建設(shè)用地、生態(tài)用地之間進行轉(zhuǎn)換。在激勵機制的作用下，地方政府對不同土地用途的重要性進行排序，將滿足經(jīng)濟增長需求的建設(shè)用地排在首位，但在垂直管理體制下，耕地、生態(tài)用地等控制指標的達成與否關(guān)系到自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門的核心利益。在橫向與縱向的雙重約束下，同一層級不同職能部門既存在共同利益也存在沖突，不同土地用途之間的競爭演變?yōu)椴煌毮懿块T之間的競爭。當職能部門之間存在利益沖突時，出現(xiàn)土地利用冒險行為，如將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用地以獲取綠色政績，將生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)力極低的耕地，這些行為不利于自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展和福利的最大化。整理存量建設(shè)用地、發(fā)展可持續(xù)集約農(nóng)業(yè)、系統(tǒng)管理自然資源能在一定程度上緩解地類之爭。
關(guān)鍵詞:資源環(huán)境;土地競爭;注意力競爭;冒險行為;平衡策略
糧食生產(chǎn)、經(jīng)濟增長、生態(tài)環(huán)境保護都對土地資源有所需求，且對土地資源的需求不斷增長，土地資源成為各種用途激烈競爭的焦點。資源環(huán)境緊約束下，有限的土地資源只能在耕地、建設(shè)用地、生態(tài)用地之間進行轉(zhuǎn)換。經(jīng)濟增長對建設(shè)用地的需求導(dǎo)致我國優(yōu)質(zhì)耕地持續(xù)減少，雖然我國依靠集約化農(nóng)業(yè)技術(shù)、過度利用耕地和開發(fā)生態(tài)用地等方式保證了糧食可供量的穩(wěn)定增長，但其所追求的糧食產(chǎn)量大幅提升是一種短期行為，這種生產(chǎn)方式對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負面影響，而生態(tài)環(huán)境又反作用于糧食生產(chǎn)系統(tǒng)。在“糧食安全、經(jīng)濟增長與生態(tài)保護”的土地利用三難困境下，如何平衡土地資源利用的短期效率與長期可持續(xù)性?筆者擬從需求視角分析糧食安全、經(jīng)濟增長與生態(tài)保護驅(qū)動下的用地競爭，進而從供給視角分析激勵與控制下土地資源實際控制者(地方政府)的土地利用排序，以及供需沖突下不同職能部門的土地利用冒險行為，以期為平衡土地利用提供對策。
一、經(jīng)濟增長、糧食安全與生態(tài)文明驅(qū)動下的用地競爭
(一)建設(shè)用地:經(jīng)濟增長驅(qū)動的土地需求
作為世界最大的發(fā)展中國家，中國政府為了激勵地方發(fā)展，將經(jīng)濟增長指標置于官員政績考核的首位，形成官員晉升錦標賽，這是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的外在激勵。此外，1994年分稅制改革形成“財權(quán)上移”、“事權(quán)留置”，財政缺口使地方政府致力于財政收入增長，這是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)在激勵。在政績考核與彌補財政缺口的雙重激勵下，各級政府都處于增長競爭格局，官員升遷與本地經(jīng)濟增長掛鉤，形成由地方政府主導(dǎo)“為增長而競爭”的模式。經(jīng)濟增長的投入要素主要是勞動力、資本和土地，其中，資本和勞動力基本實現(xiàn)市場化，地方政府所掌握的主要是土地。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊、建設(shè)用地的政府管制、土地征用的強制性及對一級市場的壟斷[1]，地方政府成為土地資源的實際控制者。為了在競爭中取勝，地方政府過度占用土地資源，將耕地、生態(tài)用地等轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以發(fā)展城市經(jīng)濟。一方面，地方政府競相為制造業(yè)投資者提供低成本土地，通過低價或零地價出讓工業(yè)用地，建立大批工業(yè)園區(qū);另一方面，地方政府不斷擴張開發(fā)區(qū)，通過高價出讓住宅用地和商服用地增加財政能力，以改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來吸引資本[2]。2009-2016年，我國建設(shè)用地面積大幅提升，其中，城市用地從5291.4萬畝增至6508.7萬畝，建制鎮(zhèn)用地從5584.1萬畝增至7638.3萬畝，交通運輸用地從11912.9萬畝增至13273萬畝。
在既有的地方官員晉升機制和財政收入來源結(jié)構(gòu)下，地方經(jīng)濟增長存在嚴重路徑依賴，短期內(nèi)難以改變經(jīng)濟增長模式。據(jù)《世界城市化展望:2018(修訂版)》預(yù)測，2050年我國城市化水平將達到80%以上，如果不改變經(jīng)濟增長模式，那么對建設(shè)用地的需求將不斷增長，城市將不斷蔓延。低密度的城市蔓延帶來自然資源浪費、耕地減少、污染加劇等負面效應(yīng)，對糧食安全和生態(tài)環(huán)境造成嚴重的負面影響。城市經(jīng)濟增長對占用土地資源有強烈需求，而隨著鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式和消費需求升級加快，鄉(xiāng)村用地需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化，鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求強勁。隨著鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展和公共服務(wù)需求的增加[3]，設(shè)施農(nóng)業(yè)項目用地需求強勁，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的配套項目用地需求大幅增加，農(nóng)業(yè)功能拓展催生農(nóng)村新型建設(shè)用地需求，農(nóng)村公共設(shè)施用地需求也不斷增長。由于經(jīng)濟增長特別是城市經(jīng)濟增長對官員晉升以及彌補地方財政缺口至關(guān)重要，地方政府在各種土地用途中將建設(shè)用地排在首位，選擇優(yōu)先滿足城市經(jīng)濟增長的用地需求。而鄉(xiāng)村擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)，隨著產(chǎn)權(quán)的不斷完善，對農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)換的自主權(quán)較大。因此，在不能有效盤活存量建設(shè)用地的情況下，面臨城市化與鄉(xiāng)村振興對建設(shè)用地的強勁需求，地類之間的轉(zhuǎn)換壓力巨大。
(二)耕地:糧食安全驅(qū)動的土地需求
1978-2016年，我國人口從9.63億增至13.83億，糧食產(chǎn)量從3.05億噸增至6.16億噸，人口增加并沒有降低人均糧食產(chǎn)量。我國食物不足發(fā)生率從1990-1992年的22.9%降至2014-2016年的9.7%，食物不足發(fā)生率下降速度快，在減輕饑餓方面成績顯著，這得益于“綠色革命”以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的快速提高使糧食可供量大幅增加。但隨著“綠色革命”技術(shù)的收益不斷遞減，糧食單產(chǎn)的繼續(xù)提高面臨重大挑戰(zhàn)。以我國口糧生產(chǎn)為例，雖然單產(chǎn)從1995年的4659公斤/公頃提高到2016年的5990公斤/公頃，但單產(chǎn)增速明顯放緩甚至出現(xiàn)停止增長的趨勢。另外，以石油農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)技術(shù)進步通過在耕地上大量投入化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、除草劑等實現(xiàn)糧食短期產(chǎn)量的大幅提升，造成了嚴重的耕地污染，進一步限制了單產(chǎn)的提高，對糧食質(zhì)量安全也造成負面影響[4]。而隨著人口高峰期的到來和需求層次的提升，對糧食可供量的需求將不斷增加，對糧食質(zhì)量和營養(yǎng)的要求也將不斷提高。據(jù)《世界城市化展望:2018年(修訂版)》預(yù)測，2030年中國人口將達到最高峰(約14.41億人)，其后有所下降，但2050年仍將有13.64億人，另外，隨著生活水平的不斷提高，口糧的人均消費量增速加快，對肉類的需求也會增加。由于糧食安全有四個維度:糧食可供量、糧食獲取的經(jīng)濟和物質(zhì)手段、糧食的利用以及一段時間內(nèi)的穩(wěn)定性[5]，因此，確保糧食安全不僅要提高糧食可供量，也要提升糧食質(zhì)量、營養(yǎng)和維持供給的穩(wěn)定性。我國剛性增長的巨量人口、人均糧食消費量的增長需求和對糧食質(zhì)量的更高需求，對糧食生產(chǎn)提出了更高要求。
糧食生產(chǎn)是資源約束型生產(chǎn)，本質(zhì)的約束資源是耕地，糧食安全的核心是耕地安全[6]。但隨著工業(yè)化、城市化的推進和石油農(nóng)業(yè)負面效應(yīng)的突顯，耕地的數(shù)量減少、質(zhì)量下降、耕地生態(tài)平衡被破壞，耕地正變得越來越不安全。2009-2016年，我國耕地面積減少695.4萬畝;耕地質(zhì)量平均等別從9.80等變?yōu)?.96等，低于平均等別的耕地占比明顯上升。另據(jù)2014年全國土壤污染狀況調(diào)查公報顯示，耕地土壤點位超標率為19.4%，這將導(dǎo)致中國每年減少1000萬噸以上的糧食供應(yīng)[7]。耕地土壤生物多樣性下降、耕地土壤流失、耕地土壤養(yǎng)分失衡等問題也很突出。耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)下降，繼續(xù)大幅度提升單產(chǎn)受限，增加用于糧食生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)、無污染的耕地面積的壓力將會增加[8]。在此局面下，中央政府加大了對耕地的控制力度，要求地方政府劃定永久基本農(nóng)田。中央政府期望通過劃定永久基本農(nóng)田以保護優(yōu)質(zhì)、無污染耕地，避免高糧食生產(chǎn)能力的耕地改變用途，確保糧食安全。
(三)生態(tài)用地:生態(tài)文明驅(qū)動的土地需求
在經(jīng)濟增長和糧食生產(chǎn)對土地的需求同時增加時，土地轉(zhuǎn)換的壓力也在增加。地方政府發(fā)展經(jīng)濟需要占用耕地，中央政府為保證糧食安全則嚴格控制耕地。在激勵與控制下，地方政府通過對土地資源的雙重開發(fā)來同時滿足經(jīng)濟增長對建設(shè)用地的需求和中央政府對其耕地保有量的要求，一方面，地方政府占用優(yōu)質(zhì)耕地以滿足經(jīng)濟增長對建設(shè)用地的需求，另一方面，通過將林地、草地、濕地等生態(tài)用地開發(fā)為耕地以實現(xiàn)耕地數(shù)量平衡。2009-2016年，我國園地面積減少818.3萬畝，林地面積減少1562.2萬畝，草地面積減少1547.1萬畝，水域及水利設(shè)施用地減少669.9萬畝，田坎減少311萬畝，鹽堿地、沼澤地、沙地共減少421.9萬畝。雙重開發(fā)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生顯著的負面影響。建設(shè)占用耕地使原有的自然生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀簧鐣詈舷到y(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)流、能量流均發(fā)生顯著變化，氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、土壤形成、廢物處理、生物多樣性維持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量相應(yīng)改變，進而產(chǎn)生城市熱島、大氣污染、雨洪災(zāi)害等生態(tài)環(huán)境問題;而為了實現(xiàn)耕地數(shù)量上的平衡，又將生態(tài)服務(wù)價值高的林地、濕地、草地轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)力極低的耕地，這進一步導(dǎo)致氣候變化和生態(tài)環(huán)境破壞，進而可能影響生產(chǎn)力和土地供應(yīng)，形成潛在的惡性循環(huán)。另外，以時間換取空間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對生態(tài)系統(tǒng)的負面影響也很顯著，為了減少糧食對耕地的需求壓力，通過集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式雖然短期內(nèi)能提升糧食產(chǎn)量，但這種生產(chǎn)方式破壞了生態(tài)環(huán)境，不利于保障糧食可供量的長期穩(wěn)定性。
作為一種提供必要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主體功能的土地利用類型，生態(tài)用地在維持生態(tài)平衡、保障國土生態(tài)安全、應(yīng)對全球氣候變化中具有特殊地位。在保證建設(shè)用地和耕地需求的雙重壓力下，我國具有重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的生態(tài)用地數(shù)量大幅減少，質(zhì)量也急劇下降，影響了社會、經(jīng)濟、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。另外，隨著生態(tài)文明的深入推進，一些具有生態(tài)功能的土地被多年大量占用后，開始受到重視，公眾對生態(tài)用地的需求激增。中央政府將堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，要求像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。在增長和糧食的雙重需求壓力下，中央政府開始實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，劃定生態(tài)保護紅線以嚴格保護水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間用地，嚴禁隨意侵占或破壞林地、草地等生態(tài)用地。作為生態(tài)文明建設(shè)的載體，生態(tài)用地重要性突顯。
二、沖突與冒險:職能部門的土地利用行為
經(jīng)濟增長、糧食安全與生態(tài)文明建設(shè)對土地資源都有強烈需求，但土地資源供給是稀缺的。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，中央政府利用正向激勵機制刺激地方政府發(fā)展經(jīng)濟，而通過負向激勵機制控制地方政府的土地利用行為。面臨不同土地用途之間的激烈競爭，作為中央政府多任務(wù)代理人的地方政府如何安排建設(shè)用地、耕地、生態(tài)用地的優(yōu)先序，在實際土地利用中如何采取策略?為了切實保護耕地和生態(tài)用地，中央政府對國土資源部門和環(huán)保部門實行垂直管理，那么，國土資源部、環(huán)保部能切實履行其職責(zé)嗎?當不同土地用途之間存在嚴重沖突時，不同職能部門將如何行為?下文將對供需沖突下地方政府及職能部門的土地利用行為進行具體分析。
(一)橫向與縱向雙重約束:職能部門競爭政府注意力
地方政府在晉升錦標賽驅(qū)動的競爭格局下，有強激勵將耕地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地以拉動經(jīng)濟增長。而中央政府對地方政府保護耕地、生態(tài)是負向激勵，沒有完成任務(wù)將受到懲罰，因此，地方政府在耕地保護與生態(tài)保護上將采取策略性行為以取得合法性。為了切實保護耕地與生態(tài)用地，中央政府在國土資源部門、環(huán)保部門實行省以下垂直管理體制以加強控制。但從權(quán)威角度看，對于地方政府及職能部門，上級黨委政府具有實質(zhì)權(quán)威，上級政府具有正式權(quán)威，而上級職能部門僅具有象征性權(quán)威。政府是強勢委托方，除了掌握人事、財政和行政等重要資源，還對潛在配合弱委托方工作的其他部門有實質(zhì)影響力。換言之，如果不依賴強勢委托方而只憑借職能部門自身力量，其工作往往難以推動[10]。在激勵機制的作用下，地方政府長官對不同土地用途的重要性進行排序，將滿足經(jīng)濟增長需求的建設(shè)用地排在首位，由于地方政府掌握地方國土資源部門、環(huán)保部門的人事權(quán)和財權(quán)，國土資源部門和環(huán)保部門工作需要其他職能部門的配合，因而，國土資源部門和環(huán)保部門需為地方政府建設(shè)占用耕地、生態(tài)用地提供合法性，但這兩個部門也處于縱向控制之下，耕地、生態(tài)用地指標的完成情況，決定其核心利益，因而，不同土地用途之間的競爭最終演變?yōu)椴煌毮懿块T之間的競爭。由于政府權(quán)威，用地競爭演變?yōu)楦嘏c生態(tài)用地之間的競爭，地方國土資源部門與環(huán)保部門、林業(yè)部門等不同職能部門只能通過競爭政府長官注意力的方式獲取土地資源，以超額完成上級職能部門的任務(wù)。
職能部門競爭政府注意力的策略主要有四種:一是顯著性。組織處理事務(wù)的機制之一是顯著性，即對顯著或生動事件賦予很高權(quán)重，而對不顯著事件賦予較低關(guān)注。國土資源部門和環(huán)保部門等職能部門會從不同角度強調(diào)本部門任務(wù)完成情況對地方的重要性。二是強調(diào)緊迫性。緊迫性反映了時間壓力機制，職能部門競爭政府注意力的過程實質(zhì)就是與政府進行談判，而影響談判過程、談判能力、談判結(jié)果的一個重要因素是時間壓力。時間壓力越大，越能吸引政府注意力，如當接近土地利用規(guī)劃的結(jié)束期，而當?shù)氐母乇Ｓ辛繘]有達到上級要求時，那么，國土資源部門強調(diào)緊迫性能獲取政府注意力，當?shù)赝恋刭Y源短期內(nèi)將向耕地傾斜以通過上級部門的檢查。三是數(shù)據(jù)可靠性。在競爭政府注意力時，職能部門強調(diào)本部門任務(wù)的顯著性與緊迫性需要可靠數(shù)據(jù)的支撐。四是比較機制。職能部門通過橫向?qū)Ρ绕渌胤脚c本地在耕地保護、生態(tài)保護上的差距能引起政府長官對本部門的注意。由于晉升機會是有限的，上級政府在考核下級的績效和表現(xiàn)、決定提拔誰的時候，必然采用某種程度的“相對績效評估”。如何使自己的政績高過競爭對手是獲得政治晉升資本的重要途徑[11]。在晉升錦標賽下，雖然最重要的考核指標是經(jīng)濟增長，但對政府長官政績進行排序時，如果一個地方的耕地、生態(tài)保護明顯好于其他地方，那么當經(jīng)濟增長指標差別不大時，這個地方的長官在晉升錦標賽中可能脫穎而出，因此，進行橫向比較是職能部門吸引政府官員注意力的有效策略。
如果職能部門能在“注意力競爭”中取勝，那么，在保證經(jīng)濟增長所需的建設(shè)用地后，土地資源將向這一職能部門傾斜。糧食安全得到政府高度關(guān)注時，最嚴格的耕地保護制度開始實施，國土資源部門在職能部門中地位高，雖然地方國土資源部門首先要滿足地方經(jīng)濟增長對建設(shè)用地指標的需求，但之后，耕地是重要的土地利用類型，國土資源部門可以通過開發(fā)生態(tài)用地實現(xiàn)耕地數(shù)量平衡。而當生態(tài)文明建設(shè)得到政府的關(guān)注時，最嚴格的生態(tài)保護制度開始實施，環(huán)保部門在職能部門中的地位上升。經(jīng)濟增長對建設(shè)用地有剛性需求，而最嚴格的耕地保護和生態(tài)保護制度對耕地、生態(tài)用地進行嚴格保護，在地類相爭、政策沖突明顯的情況下，經(jīng)濟增長、耕地保護、生態(tài)保護“和平共處”難度大，職能部門為了通過上級部門的檢查將采取冒險行為，如玩數(shù)字游戲、雙重開發(fā)、生態(tài)用地占用基本農(nóng)田等，這對自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展極其不利。
(二)職能部門的土地利用冒險行為
第一，數(shù)字游戲。在地方政府的實質(zhì)權(quán)威和正式權(quán)威下，國土資源部門首先要滿足地方經(jīng)濟增長對建設(shè)用地的需求，在后備耕地資源不足的情況下，為了通過上級國土資源部門的檢查，一些地方的國土資源部門在土地利用過程中出現(xiàn)冒險行為。最嚴格的耕地保護制度要求建設(shè)占用耕地需補充相應(yīng)數(shù)量與質(zhì)量的耕地，通常情況下，占用耕地的單位繳納耕地開墾費由國土資源部門負責(zé)補充耕地，國土資源部門既是“裁判員”又是“運動員”。為了給建設(shè)用地和占補平衡騰挪出足夠的空間，一些地方的國土資源部門利用信息優(yōu)勢，將耕地和基本農(nóng)田劃到“山上”、劃進“水里”，甚至劃到存量建設(shè)用地上。有些地方為了實現(xiàn)耕地數(shù)量上的占補平衡，將荒草地、學(xué)校、農(nóng)民建房等土地作為新增耕地驗收入庫，這導(dǎo)致驗收后的新增耕地不具備耕作條件。更有甚者，以災(zāi)毀為由，將原本為耕地的土地變更為灘涂地，繼而謊報通過復(fù)墾成為新增耕地。為了同時滿足地方經(jīng)濟增長的土地需求和上級職能部門對當?shù)馗財?shù)量的要求，作為耕地保護者的地方國土資源部門通過拆東墻補西墻、編制立項材料等方式實現(xiàn)表面上的耕地數(shù)量平衡，編制“漂亮”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以通過上級職能部門的考核，為地方政府占用耕地取得合法性。只注重統(tǒng)計數(shù)據(jù)上的平衡掩蓋了優(yōu)質(zhì)耕地不斷流失和耕地紅線被蠶食的嚴峻現(xiàn)實，導(dǎo)致“最嚴格”的耕地保護制度變?yōu)?ldquo;數(shù)字游戲”。
第二，雙重開發(fā)。當?shù)胤絿临Y源部門在“注意力競爭”中取勝，耕地成為建設(shè)用地后最重要的土地利用類型，地方國土資源部門可以開發(fā)生態(tài)用地補充耕地實現(xiàn)耕地數(shù)量占補平衡。耕地占補平衡實質(zhì)是雙重開發(fā)，一方面，建設(shè)占用耕地，滿足地方政府經(jīng)濟增長所需用地，國土資源部門能從地方政府獲取充足的財政資金并得到其他部門的有效配合;另一方面，通過開發(fā)生態(tài)用地補充耕地能滿足上級職能部門對當?shù)馗乇Ｗo的要求，這對地方國土資源部門而言是一種占優(yōu)策略。但雙重開發(fā)帶來了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，一些地方為獲得建設(shè)用地審批，千方百計擴大補充耕地面積，在不宜開墾的生態(tài)區(qū)“拓地”，將不適宜開墾的生態(tài)用地變?yōu)楦貋斫鉀Q批地的燃眉之急，甚至將一些陡坡和林地、湖泊、沼澤等不宜耕種的土地盲目開發(fā)利用，將位置偏遠、生態(tài)脆弱的地塊用于耕作，破壞了生態(tài)環(huán)境，造成嚴重的生態(tài)效益損失[12]。另外，這種雙重開發(fā)對糧食安全也有負面影響，建設(shè)占用的耕地大多為優(yōu)質(zhì)耕地，而通過土地開發(fā)復(fù)墾補充的耕地多位于丘陵山區(qū)、低洼易澇、耕作條件差的地方，農(nóng)民對新增耕地的耕作積極性低，造成耕地的糧食產(chǎn)出能力下降。
第三，生態(tài)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地。隨著生態(tài)文明建設(shè)受到中央政府的重視，一些地方環(huán)保部門成功吸引了地方政府的注意力，在土地利用排序中生態(tài)用地重要性突顯，環(huán)保部門與國土資源部門競爭土地資源的能力增強。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，一些地方將以往城市“攤大餅”式開發(fā)的用地思路和方式直接“拿來”，在城市周邊、主要交通干線兩側(cè)建設(shè)城鎮(zhèn)生態(tài)公園、景觀工程、綠化工程等生態(tài)項目，這些生態(tài)項目大量占用耕地甚至基本農(nóng)田;另外，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)及休閑旅游等生態(tài)項目也大量占用耕地(基本農(nóng)田)。環(huán)保部門為了避免與自然資源部門的直接沖突，采取策略性行為增加生態(tài)用地，如為規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過給予農(nóng)民價格補償?shù)姆绞綄⒏剞D(zhuǎn)變?yōu)榱值鼗蚓G化用地，而不變更土地利用現(xiàn)狀，依舊按照耕地和基本農(nóng)田進行管理，被占用的耕地不再承擔(dān)糧食生產(chǎn)功能，造成耕地隱性流失[13]。為了追求綠色政績工程，一些地方在土地利用中出現(xiàn)冒險行為，將優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用地，造成優(yōu)質(zhì)耕地大量減少、耕地保有量不實，耕地保護紅線受到威脅，糧食安全承受巨大壓力。由于環(huán)保部門競爭能力增強，生態(tài)用地與耕地之間的競爭加劇，一些地方可能出現(xiàn)“填塘造地”與“挖田造湖造林”并存的現(xiàn)象，職能部門的分割與競爭導(dǎo)致雙重土地利用冒險行為出現(xiàn)，這給自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展帶來負面影響。