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摘 要： 作為服務(wù)型政府建設(shè)理論基石的治理理論，興起于20世紀(jì)90年代，是在當(dāng)時(shí)西方各國(guó)政府管理失效，面臨眾多管理危機(jī)時(shí)西方學(xué)者所探尋的理論出路。本文探討了我國(guó)處于治理轉(zhuǎn)型時(shí)期的服務(wù)型政府建設(shè)之路，以治理-善治理論指導(dǎo)政府轉(zhuǎn)型，試圖以治理理念揭示和分析服
摘 要：作為服務(wù)型政府建設(shè)理論基石的治理理論，興起于20世紀(jì)90年代，是在當(dāng)時(shí)西方各國(guó)政府管理失效，面臨眾多管理危機(jī)時(shí)西方學(xué)者所探尋的理論出路。本文探討了我國(guó)處于治理轉(zhuǎn)型時(shí)期的服務(wù)型政府建設(shè)之路，以治理-善治理論指導(dǎo)政府轉(zhuǎn)型，試圖以治理理念揭示和分析服務(wù)型政府的基本方向。
關(guān)鍵詞：治理,善治,服務(wù)型政府
2006年黨的十六屆六中全會(huì)明確提出要“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。2008年兩會(huì)上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出：“要努力建設(shè)服務(wù)型政府，要更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)”。服務(wù)型政府是我國(guó)政治體制改革領(lǐng)域內(nèi)的新內(nèi)容和新目標(biāo)，也是針對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政府管理體制提出的新概念。與過去管制型政府相比較而言，服務(wù)型政府旨在建設(shè)一個(gè)民主、法治、高效的以“服務(wù)”為執(zhí)政理念的現(xiàn)代政府。實(shí)現(xiàn)政府改革與創(chuàng)新，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從官本位到民本位轉(zhuǎn)變，這是政府管理適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是中國(guó)政府改革的基本內(nèi)容和方向。
一、治理理論的內(nèi)涵與發(fā)展。
自20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予治理(governance)以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與government相去甚遠(yuǎn)。
“治理”一詞于1989年首次出現(xiàn)在世界銀行報(bào)告中，之后被廣泛用于政治發(fā)展研究當(dāng)中，逐漸發(fā)展成為一個(gè)內(nèi)涵豐富、適用性強(qiáng)的理論，成為各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的重要理論依據(jù)，“更少的統(tǒng)治，更多的治理(LessGovernment, More gov-ernance)”已經(jīng)成為新一輪國(guó)家改革和發(fā)展的口號(hào)和目標(biāo)。
根據(jù)治理理論的研究現(xiàn)狀來看，“治理”是內(nèi)涵豐富、適用性強(qiáng)的概念，一般指政府部門、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)、社團(tuán)組織以及個(gè)體等等各種活動(dòng)的參與主體之間的關(guān)系。
中央編譯局俞可平教授認(rèn)為：“治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”因此，治理就是一個(gè)既定的范圍內(nèi)，公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)個(gè)體等主體在管理共同事務(wù)的過程中，通過利用權(quán)威使各方利益與需求得到協(xié)調(diào)和平衡，最終能夠采取聯(lián)合行動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。它既包括具有強(qiáng)制性的正式制度與規(guī)則，也包括公眾普遍認(rèn)同和遵守的非正式制度與規(guī)范，強(qiáng)調(diào)一種民主的、合作的、多元的公共管理。
但是，任何理論都有自身的局限性和時(shí)效性，治理理論彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈、政府調(diào)控失效的空缺，它不是完美理論，也存在自身的限制。隨著世界環(huán)境和時(shí)代背景的不斷變化，“善治”成為了治理在新時(shí)期發(fā)展的更高階段，“goodgovernance”就成為學(xué)者熱衷的研究熱點(diǎn)和重點(diǎn)。俞可平教授在《治理與善治》一書中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。因而善治應(yīng)該具有以下六個(gè)特點(diǎn)：
合法性( legitimacy)，要求相關(guān)的管理者和管理機(jī)構(gòu)要最大限度地協(xié)調(diào)各主體之間以及公民與政府之間的利益矛盾，從而使公共管理活動(dòng)得到國(guó)家公民最大限度的認(rèn)同和支持;透明性(transparency)，社會(huì)中的每個(gè)人都有權(quán)利知道與自己利益相關(guān)的政策決策信息，有權(quán)了解影響自身利益的政府活動(dòng)，從而能夠有效地參與公共決策過程，監(jiān)督政府公共管理過程的實(shí)施，政府公開的范圍和速度直接影響善治的程度;責(zé)任性(accountability)，在公共管理的過程中，政府部門和公民個(gè)人的責(zé)任心越強(qiáng)，相應(yīng)的職能和義務(wù)履行得就越好，善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性就越大;法治(rule of law)，依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，法治就是用憲法和法律來規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序，完善的法律體系、法律制度是實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ);回應(yīng)( responsiveness)，善治要求國(guó)家公職人員和政府管理部門對(duì)公民的利益訴求要做出及時(shí)、有效、負(fù)責(zé)的回應(yīng)，積極主動(dòng)地了解公民意見，社會(huì)公共管理的效率就越高;有效性(effectiveness)，合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置是提高政府管理的效率的基礎(chǔ)，而政府部門的效率程度最終決定了善治的程度。
從本質(zhì)上講，善治就是要還政于民，促進(jìn)基層民主政治的發(fā)展，在完善的民主制度和成熟的公民社會(huì)中實(shí)現(xiàn)良好的治理，服務(wù)型政府建設(shè)就是要求政府部門放權(quán)讓利，增強(qiáng)公共管理部門的服務(wù)型功能，強(qiáng)化社會(huì)管理事務(wù)，減少行政管理層級(jí)和程序，避免有的政府利用其行政權(quán)力與民爭(zhēng)利。從治理的角度看，政府并不完全壟斷一切社會(huì)管理事務(wù)，而是在政府之外，還有社會(huì)其他機(jī)構(gòu)或者個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理，負(fù)責(zé)部分社會(huì)事務(wù)，承擔(dān)政府沒有管起來的職能。治理的主體是多元化的，權(quán)力是分散的，是一個(gè)政府部門與公民社會(huì)上下互動(dòng)的管理過程，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，以求克服社會(huì)資源配置中的市場(chǎng)失效和國(guó)家失效，縮小成本擴(kuò)大收益，追求公共利益最大化。所以說，治理是政府管理的基礎(chǔ)，是有效管理的補(bǔ)充。
二、我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的背景。
從經(jīng)濟(jì)上看，我國(guó)已經(jīng)完成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立，特別是改革開放以后，我國(guó)加入世界經(jīng)濟(jì)組織，與其他各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了廣泛的聯(lián)系，與世界各國(guó)的交往要求我國(guó)政府體制必須改革。建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)體制、職責(zé)功能、行為方式的轉(zhuǎn)變，以滿足經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域合作化發(fā)展的要求。同時(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的快速成長(zhǎng)，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要組成部分，他們不再需要政府的指揮，而更加需要政府的服務(wù)，政府已經(jīng)基本完成了主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，應(yīng)該更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，為經(jīng)濟(jì)的建設(shè)提供更好的制度環(huán)境和政策支持。
從政治上看，隨著我國(guó)基層民主的不斷發(fā)展，人民群眾的法律意識(shí)和公民意識(shí)日益增強(qiáng)，要求行使合法政治權(quán)利的欲望越來越強(qiáng)烈，現(xiàn)行政府管理制度有些地方已不符合人民大眾的要求。特別是在城市化進(jìn)程中，一些地方政府因?yàn)椴块T利益而違背了人民的意愿，導(dǎo)致政府與群眾的矛盾激化，人民對(duì)于政府的信任度下降，直接影響基層社會(huì)的穩(wěn)定、和諧，不利于整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。治理不同于統(tǒng)治，不是以國(guó)家強(qiáng)制力作為管理的工具，而是以尊重民意、維護(hù)民權(quán)、關(guān)心民生為前提，政府不再是決策的唯一決定者，而是多方意見的綜合表達(dá)者，從這個(gè)意義上來說，服務(wù)型政府建設(shè)更是一個(gè)民意代表機(jī)構(gòu)。
從社會(huì)來看，多種經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)行、社會(huì)環(huán)境的開放、全球交流的加強(qiáng)，各種社會(huì)團(tuán)體、非政府組織、公益性機(jī)構(gòu)快速成長(zhǎng)，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的重要參與者，其作用與能力不可小視。服務(wù)型政府建設(shè)就是要做有條件的“減負(fù)”政府，將一部分管理權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)，加強(qiáng)與社會(huì)組織、私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)個(gè)體的多方合作，為這些非政府組織的發(fā)展與服務(wù)提供政策支持和制度環(huán)境，只有在這種多方協(xié)調(diào)合作的運(yùn)行環(huán)境中，公共管理目標(biāo)才可能得到最大化的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)、整個(gè)國(guó)家的善治。
三、善治目標(biāo)下的服務(wù)型政府建設(shè)。
治理-善治理論的興起與研究，意味著我國(guó)政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的方式、手段發(fā)生了變化，治理理論讓我們看到了一幅全新的政治畫卷。治理理論的目標(biāo)取向是實(shí)現(xiàn)善治，作為一種比較理想的政府管理方式，理應(yīng)成為我國(guó)政府改革的方向和目標(biāo)。中國(guó)是發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，具有自身的特殊國(guó)情和民情，因此我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變：
1·從全能型政府向有限性政府轉(zhuǎn)變。
治理包括兩方面涵義，即統(tǒng)治與管理，前者是國(guó)家的政治職能，后者是國(guó)家的社會(huì)職能。在我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制中，政府的統(tǒng)治職能大于管理職能，過于強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的統(tǒng)治范圍與秩序，忽略了社會(huì)管理服務(wù)方面。政府作為一個(gè)公共管理機(jī)構(gòu)，管轄的內(nèi)容和權(quán)力的觸角延伸到人民生活的各個(gè)方面，其無限權(quán)力和大包大攬的管理模式，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)不能自主經(jīng)營(yíng)、社會(huì)不能自由選擇，社會(huì)資源配置不合理，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)、生產(chǎn)效率低下、購(gòu)買力低下，不利于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。善治強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的多方合作，以期形成一個(gè)多元管理、和諧有序的管理模式。改革開放30年的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟，直接影響政治體制的漸進(jìn)改革，全能型政府的觸角正在收縮，社會(huì)職能正在強(qiáng)化，中央政府和地方政府的職能分工越來越明晰，政府角色定位和分工越來越合理，改變了過去政府對(duì)社會(huì)義務(wù)統(tǒng)包統(tǒng)攬的舊模式，變?nèi)苷疄橛邢拚瑢?shí)現(xiàn)了政府成為掌舵人的轉(zhuǎn)變，做一個(gè)有限的政府，一個(gè)將政府職能與政府能力相契合的政府。
2·從壟斷型政府向參與型政府轉(zhuǎn)變。
公共權(quán)力是凌駕于其他權(quán)力至上的特殊權(quán)力，極容易產(chǎn)生壟斷行為，而政府是公共權(quán)力的擁有者，政府工作人員的執(zhí)政態(tài)度和行使方式直接決定了公共權(quán)力實(shí)施的結(jié)果。在治理理論中，政府不再是唯一的權(quán)力機(jī)關(guān)，其他各種社會(huì)機(jī)構(gòu)也是社會(huì)管理的參與主體，包括社會(huì)服務(wù)組織、志愿組織、私人企業(yè)、群眾自治組織等等，只要得到公民的認(rèn)可，都可以管理一定范圍內(nèi)的社會(huì)事務(wù)，都有權(quán)參與相關(guān)政策的制定與決議，都有權(quán)表達(dá)自己的意見和要求，政府管理與決策必須獲得這些社區(qū)主體的同意和認(rèn)同，在這里團(tuán)隊(duì)的參與和協(xié)作才是最重要的，因此政府的治理模式應(yīng)該從壟斷型向參與型轉(zhuǎn)變，改變“政府至上”的傳統(tǒng)理念，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。
政府應(yīng)該按照憲法和法律的規(guī)定，按照有效的程序，疏通公民利益表達(dá)和需求反應(yīng)渠道，及時(shí)有效的反應(yīng)社會(huì)成員的意見與要求，由此形成上下互動(dòng)的局面，保證公民政治參與、民主平等權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，公民政治參與熱情高漲，參與機(jī)會(huì)增多，加之政府回應(yīng)性增強(qiáng)，整個(gè)社會(huì)的公共管理秩序越發(fā)規(guī)范，社會(huì)管理的效率和效用就更大，政府的服務(wù)性更加突出。
3·從人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變。
我國(guó)傳統(tǒng)是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，政府權(quán)力的行使大都體現(xiàn)出人治的味道，加之部分官員的官本位思想，使得公共權(quán)力的行使偏離了原先的軌道，成為部分人謀取自己利益的工具，成為部分政府謀取部門利益的手段。法治是善治的基本要素，也是我國(guó)依法治國(guó)的目標(biāo)和要求所在，建設(shè)法治政府不僅僅是要求公民守法，還要求政府依法守法。有法可依是法治政府的基礎(chǔ)，有法必依是法治政府的內(nèi)容，法律是凌駕于政府與公民至上的。服務(wù)型政府建設(shè)的重要工程之一也是法治政府建設(shè)，只有法律才能減少和限制政府執(zhí)法過程中腐敗的滋生，才能真正維護(hù)社會(huì)公民的合法權(quán)益。法律制度的健全完善和執(zhí)法程序的科學(xué)合理可以有效監(jiān)督政府，提高政府辦事效率，減少政府與民爭(zhēng)利的可能性，減少執(zhí)法過程中人為因素的影響，真正實(shí)現(xiàn)“執(zhí)政為民”的政府建設(shè)目標(biāo)。