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摘 要： 摘要：民用資源征用不是買賣合同，不是租憑合同，合同中體現(xiàn)的公平對(duì)價(jià)等較高要求不是征用中強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。因?yàn)椋谘a(bǔ)償這一點(diǎn)上，掌握強(qiáng)制力的政府和軍隊(duì)與被征用者的地位實(shí)際上是不對(duì)等的。在強(qiáng)制力的保障下，真正影響民用資源征用決策的是對(duì)被征用者的補(bǔ)償
摘要：民用資源征用不是買賣合同，不是租憑合同，合同中體現(xiàn)的“公平對(duì)價(jià)”等較高要求不是征用中強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。因?yàn)椋谘a(bǔ)償這一點(diǎn)上，掌握強(qiáng)制力的政府和軍隊(duì)與被征用者的地位實(shí)際上是不對(duì)等的。在強(qiáng)制力的保障下，真正影響民用資源征用決策的是對(duì)被征用者的補(bǔ)償，如果堅(jiān)持讓政府或軍隊(duì)為資源征用所取得的一切資源向受損失者支付補(bǔ)償(即完全補(bǔ)償或公平補(bǔ)償)，會(huì)使政府財(cái)政壓力過大，征用失去其本來意義。根據(jù)政府財(cái)力、社會(huì)形勢(shì)、戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)影響“適當(dāng)”決定補(bǔ)償才是合理的。
一、國防征用補(bǔ)償原則立法完善
補(bǔ)償前的限定語選擇。我國資源征用補(bǔ)償法律上有不同表述：有“給予適當(dāng)補(bǔ)償”的規(guī)定。例如，我國《國防法》第48第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府對(duì)被征用者因征用所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，按照國家有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償。”《民用動(dòng)力國防動(dòng)員條例》第39條：“擁有或者管理民用運(yùn)力的單位和個(gè)人，因履行民用運(yùn)力國防動(dòng)員義務(wù)造成的下列直接財(cái)產(chǎn)損失，由中央財(cái)政和縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)償”;有“給予補(bǔ)償”的說法，如《國防動(dòng)員法》第58條：“……以及因征用造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償;”有“應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”的表述，如《物權(quán)法》第44條：“……單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”;有“相應(yīng)補(bǔ)償”表述，如《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定：“……前款規(guī)定的臨時(shí)征用物， 在使用完畢或者戒嚴(yán)解除后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還; 因征用造成損壞的， 由縣級(jí)以上人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)償。”此外，學(xué)者們還提出了“公平補(bǔ)償”的建議。
雖然用語區(qū)別細(xì)微，但作為一項(xiàng)原則來說，慎重選擇，統(tǒng)一使用在立法上是必要的。否則一字之差就可能謬之千里，在具體法律規(guī)定中， 完全補(bǔ)償對(duì)其數(shù)量和質(zhì)量要求最高， 充分補(bǔ)償次之， 合理補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償和公平補(bǔ)償居中， 適當(dāng)補(bǔ)償和相當(dāng)補(bǔ)償是一種較低程度的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，使用“應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”比較合適。“應(yīng)當(dāng)給予”強(qiáng)調(diào)必要性，選擇唯一性。資源征用后，補(bǔ)償多少可以不考慮，但有補(bǔ)償是肯定的。補(bǔ)償不是可選地，而是征用機(jī)關(guān)必須的義務(wù)，相對(duì)人天然的權(quán)利。“適當(dāng)補(bǔ)償”強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)南鄬?duì)性。
另一方面，及時(shí)平等理念的滲透。民用資源征用的本質(zhì)決定了其只能是較低程度的一種補(bǔ)償，但低補(bǔ)償不意味著補(bǔ)償可以慢、可以拖。人們出于對(duì)國家的熱愛和真誠，可以接受不對(duì)價(jià)的補(bǔ)償，相應(yīng)地，作為政府就更應(yīng)該不論國籍、不論身份、不論多少地及時(shí)給予，以回應(yīng)組織和個(gè)人對(duì)國家的支持。對(duì)于“及時(shí)”要求在大部分法律中已有體現(xiàn)，我國《防震減災(zāi)法》第38條規(guī)定：“因救災(zāi)需要，臨時(shí)征用的房屋、運(yùn)輸工具、通信設(shè)備等，事后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還。”對(duì)于“平等”要求立法中強(qiáng)調(diào)的不多。在現(xiàn)代征用資源所有者范圍廣、情況復(fù)雜的條件下，強(qiáng)調(diào)無論是公有制單位，還是集體、個(gè)體、私人、合作和股份制單位，只要配合、履行了資源征用義務(wù)，都應(yīng)當(dāng)一視同仁地給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
綜上所述，民用資源征用原則可以總結(jié)為：“應(yīng)當(dāng)及時(shí)、平等地給予適當(dāng)補(bǔ)償”。
二、國防征用補(bǔ)償范圍立法完善
確立了對(duì)被征用人應(yīng)當(dāng)及時(shí)、平等地給予適當(dāng)補(bǔ)償后，下一步需要確定在此原則基礎(chǔ)上，可以給予哪些補(bǔ)償，即補(bǔ)償范圍的探討。理論上來說，只要是由于國家的正當(dāng)、合法行為而導(dǎo)致?lián)p失的;只要是造成損失的行為是為了國家和社會(huì)整體利益而做出的;只要是這種損失是受損人為了國家和社會(huì)整體利益而負(fù)擔(dān)的特別損失，其他一般社會(huì)成員并沒有遭受這種損失，都應(yīng)補(bǔ)償。法律規(guī)定上來說，我國目前沒有法律法規(guī)就資源征用補(bǔ)償范圍和類別作出統(tǒng)一規(guī)定，許多行政補(bǔ)償活動(dòng)是在法外進(jìn)行的，既分散又不規(guī)范，還容易出現(xiàn)后遺癥。其中法律規(guī)定比較明確的是《民用動(dòng)力國防動(dòng)員法》第39條第2款中的列舉，此外，其它立法中大都沒有明確列舉。對(duì)于此點(diǎn)，筆者認(rèn)為，對(duì)哪些資源征用就對(duì)哪些資源補(bǔ)償，在可征用資源明確列舉的前提下，補(bǔ)償范圍可以不在通過列舉的方式明確種類。但在大類上應(yīng)該界定，有學(xué)者提出以引起補(bǔ)償?shù)脑騺碜龃箢悇澐值挠^點(diǎn)，筆者比較贊同，認(rèn)為我國動(dòng)員補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)主要包括：“因戰(zhàn)爭動(dòng)員而引起的補(bǔ)償;因軍事演習(xí)或非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)而引起的補(bǔ)償;協(xié)助執(zhí)行軍事任務(wù)或?yàn)榫S護(hù)、保障國防利益而受損的補(bǔ)償。”①該種分類的補(bǔ)償范圍界定簡潔清晰，同時(shí)便于依據(jù)不同原因造成的征用損失有區(qū)別的給予補(bǔ)償，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分析中很有借鑒意義。在補(bǔ)償范圍法律規(guī)定實(shí)體問題中，范圍是否包括預(yù)得利益損失是立法完善中值得關(guān)注的問題。
民用資源征用的補(bǔ)償范圍是實(shí)際損失，還是預(yù)得利益損失，或者二者兼而有之，目前在學(xué)術(shù)界存在分歧，世界很多同家的實(shí)際做法也各不相同。一種意見認(rèn)為，動(dòng)員征用補(bǔ)償一般以直接現(xiàn)實(shí)的損失為限。我國的《民用動(dòng)力國防動(dòng)員法》如此，法國的《總動(dòng)員法》第23條同樣強(qiáng)調(diào)：“由于征用所應(yīng)支付之賠償，僅按長時(shí)間或臨時(shí)占用所以造成被征用者之實(shí)際損失為準(zhǔn)，并以征用當(dāng)月之價(jià)格計(jì)算之，而不按業(yè)主自由經(jīng)營所可獲得之收益及因投機(jī)或壟斷或因其他一切戰(zhàn)時(shí)因素或國際緊張局勢(shì)所形成之畸形這高昂價(jià)格計(jì)算之。”另一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)包括實(shí)際損失和預(yù)得利益損失。認(rèn)為既然預(yù)得利益是相對(duì)人在被征用的同時(shí)能夠合理預(yù)見到的利益，那么就應(yīng)列入賠償范圍。還有意見認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)區(qū)別補(bǔ)償，平時(shí)按商業(yè)運(yùn)作模式的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，戰(zhàn)時(shí)則只補(bǔ)償直接經(jīng)濟(jì)損失。
以上觀點(diǎn)都有其合理性，筆者支持在民用資源征用補(bǔ)償時(shí)應(yīng)以直接實(shí)際為準(zhǔn)。理由如下：第一，直接實(shí)際損失便于計(jì)算。資源征用強(qiáng)調(diào)效率，這一點(diǎn)原因就足以決定補(bǔ)償應(yīng)以直接實(shí)際損失為限。預(yù)期可得利益的計(jì)算繁雜、主觀性強(qiáng)，拖延時(shí)間這一切都不適合出現(xiàn)在應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)爭中。而且，預(yù)期可得利益加入賠償也會(huì)給一部分人提供侵吞國家財(cái)產(chǎn)的空間。第二，預(yù)期利益損失是私法中理念，不適用于公法。預(yù)期利益損失是指當(dāng)事人一方違反合同或故意、過失地?fù)p害他人財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使權(quán)利人(也即受害人)在正常情況下本來可以實(shí)現(xiàn)和取得的財(cái)產(chǎn)利益未能實(shí)現(xiàn)和取得，或者由于損害行為而減少。該種性質(zhì)的損失是民法中常用，是私法概念，在資源征用的公法領(lǐng)域不適合。第三，雖然在民用資源補(bǔ)償中不承認(rèn)預(yù)期利益損失，但可以通過其它方式適當(dāng)加大補(bǔ)償。如果預(yù)期利益損失較大，可在直接實(shí)際損失的基礎(chǔ)上按一定比例范圍增加，以一種直接實(shí)際損失加成的方式出現(xiàn)更好，但這種加成的比例范圍應(yīng)由國家規(guī)定，賠償義務(wù)人自由裁量。最后，賠償范圍排除預(yù)期利益損失，也有利于在立法中確定一些不得請(qǐng)求賠償?shù)那樾危@一點(diǎn)在下面具體分析。
綜上所述，民用資源征用賠償應(yīng)僅針對(duì)與資源征用行為有直接因果關(guān)系的實(shí)際物質(zhì)損失，不包括可能會(huì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，更不包括精神損失和心理傷害等。
三、國防征用補(bǔ)償方式立法完善
民用資源征用補(bǔ)償方式立法完善的趨勢(shì)是更靈活和更多元。民用資源征用補(bǔ)償方式可以更靈活，這種靈活性可以看作是民用資源征用的一種優(yōu)勢(shì)，比起租賃來說，租賃是要求貨幣方式地交換，在對(duì)價(jià)上遠(yuǎn)沒有征用的補(bǔ)償方式靈活。就我國目前立法分析，在補(bǔ)償方式選擇上已經(jīng)有了五種方式可供選擇。現(xiàn)有補(bǔ)償方式有：(1)返還補(bǔ)償。(2)恢復(fù)原狀補(bǔ)償。(3)貨幣補(bǔ)償。即直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這也是資源征用中最常見的補(bǔ)償方式。(4)實(shí)物補(bǔ)償。實(shí)物補(bǔ)償也就是以同等條件或者性能的實(shí)物來彌補(bǔ)被征用人損失的補(bǔ)償方式。(5)撫恤補(bǔ)償。撫恤補(bǔ)償主要針對(duì)征用勞動(dòng)力的情形。如《民用運(yùn)力國防動(dòng)員條例》第41條。撫恤補(bǔ)償在《陜西省民用運(yùn)力國防動(dòng)員辦法》、《黑龍江省民用運(yùn)力國防動(dòng)員辦法》等地方性法規(guī)也都有類似規(guī)定。筆者建議可在立法中考慮以下補(bǔ)償方式方法：
第一，新增政策類補(bǔ)償。政策類補(bǔ)償是指國家以傾斜性政策照顧的方式來補(bǔ)償在資源征用過程中利益受損的被征用人。政策性傾斜的具體方式可以有很多種，如政策優(yōu)惠、稅收減免、資金照顧(低息免息貸款)、晉級(jí)晉職、給予被征用人選擇入伍的權(quán)力②等都是可以考慮的補(bǔ)償方式。這些方式雖然不會(huì)直接補(bǔ)償被征用人相應(yīng)的貨幣，但對(duì)其又存在吸引力，甚至某種情況下，政策類補(bǔ)償?shù)奈σh(yuǎn)遠(yuǎn)大于直接的貨幣補(bǔ)償。而國家節(jié)省下來的資金又可用于更需要的地方，對(duì)雙方來說是一種雙贏的局面。
第二，擴(kuò)大替代類補(bǔ)償。替代類補(bǔ)償是指不以直接的貨幣對(duì)被征用人進(jìn)行補(bǔ)償，而是以可替代的其它方式進(jìn)行補(bǔ)償。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的實(shí)物補(bǔ)償就是替代類補(bǔ)償?shù)囊环N方式。除此之外，其實(shí)還有其它的替代類補(bǔ)償方式可供選擇，如可以考慮以債券的方式補(bǔ)償，或者分配被征用人所在國有企業(yè)股權(quán)的方式進(jìn)行補(bǔ)償，或者給予被征用人社會(huì)保障安置等等。在立法中擴(kuò)大替代類補(bǔ)償方式提升了被征用人更大地補(bǔ)償方式選擇空間，有利于被征用人結(jié)合自身實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)資源征用補(bǔ)償利益最大化。替代類補(bǔ)償方式越多，尤其戰(zhàn)時(shí)征用補(bǔ)償中可供國家騰挪的余地就越大，可以避免、延緩迫不得已情況下無償征收情況的出現(xiàn)，使對(duì)被征用人更有利地有償征用能存續(xù)更長地時(shí)間。此外，除了物質(zhì)利益補(bǔ)償外，征用補(bǔ)償還應(yīng)重視精神獎(jiǎng)勵(lì)作用，比如，可以通過對(duì)個(gè)人授勛、授獎(jiǎng)、評(píng)功，對(duì)機(jī)構(gòu)授匾、授稱號(hào)、評(píng)功，以及對(duì)資源征用中的突出事跡進(jìn)行宣傳報(bào)道，肯定其行為價(jià)值、帶動(dòng)全社會(huì)積極參與。
第三，引入逐步補(bǔ)償方法。現(xiàn)行的補(bǔ)償大都是一次到位，在平時(shí)緊急情況或國家財(cái)力充足時(shí)，資源征用在事后一次到位的補(bǔ)償方法對(duì)各級(jí)政府來說壓力不是很大，但如果在大規(guī)模戰(zhàn)時(shí)，或平時(shí)應(yīng)急情況涉及省份多、需要征用資源量大時(shí)，再單純地用一種方法來補(bǔ)償對(duì)政府的壓力會(huì)呈幾何數(shù)遞增。因而在資源征用立法中引入逐步補(bǔ)償方法就是一種必要的選擇。例如，在戰(zhàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)視戰(zhàn)爭的規(guī)模、戰(zhàn)爭對(duì)綜合國力的影響以及戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況等具體因素確定逐步補(bǔ)償計(jì)劃，在戰(zhàn)后在一定期限內(nèi)，分批次、分范圍的逐步補(bǔ)償被征用人資源成本。