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摘 要： 摘要：通過采集深圳市2000年到2018年的數(shù)據(jù)，基于城市更新以及基礎(chǔ)設(shè)施的投資額，運用數(shù)據(jù)包絡分析法(DEA)從經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、居民生活三方面對深圳城市更新進行了績效評價。結(jié)果顯示，深圳城市更新除2007、2008、2010、2014年外，其他年份均為DEA有效，
摘要：通過采集深圳市2000年到2018年的數(shù)據(jù)，基于城市更新以及基礎(chǔ)設(shè)施的投資額，運用數(shù)據(jù)包絡分析法(DEA)從經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、居民生活三方面對深圳城市更新進行了績效評價。結(jié)果顯示，深圳城市更新除2007、2008、2010、2014年外，其他年份均為DEA有效，表明深圳城市更新大部分年份投入與產(chǎn)出是相匹配的。但自2004年后，深圳城市更新投資處于規(guī)模遞減狀態(tài)，因此深圳市政府應當適當控制城市更新的資源投入，同時在更新改造時應加強對經(jīng)濟建設(shè)、配套設(shè)施供給結(jié)構(gòu)的關(guān)注度。
關(guān)鍵詞：城市更新;績效評價;深圳;DEA;舊城改造
1引言
城市是人類賴以生存的重要空間場所。2018年年末我國的城鎮(zhèn)化率為59.58%，預計在2020年我國60%的人口將會居住在城市中。目前，控制增量、盤活存量成為城市空間增長的新常態(tài)。2000年以后，隨著中國政治經(jīng)濟環(huán)境變化，城市建設(shè)出現(xiàn)“新增土地的邊際效益遞減，增量時代壽終正寢”的局面。《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確提出“按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城改造機制，優(yōu)化提升舊城功能，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造”。城市更新逐步成為城市建設(shè)的重要倡議舉措，其發(fā)展內(nèi)涵和意義隨著發(fā)展階段也在不斷被豐富。盡管目前的城市更新可以解決資源瓶頸、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題，但也形成階段割裂、文化丟失等負面影響。過去，城市更新的粗放式發(fā)展占用了過多的空間與資源，導致部分城市在更新過程中出現(xiàn)資源配置不合理，改造后基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，城市結(jié)構(gòu)形態(tài)粗糙。因此，有必要對城市更新的資源投入進行有效績效評估。
作為我國發(fā)展最快的城市之一，深圳較早受到了土地資源限制所帶來的發(fā)展約束，同時面臨城市中心區(qū)衰敗、土地不合理利用等眾多問題，因此深圳較早地進入了存量用地時代，并率先將城市更新作為推動城市發(fā)展、改善城市形象的重要手段。截至2019年3月，深圳城市更新已列入計劃項目達758項，拆除用地面積約59萬平方公里，已批規(guī)劃項目456項，用地面積約35平方公里，累計供應用地面積約17平方公里。2018年城市更新投資額約1271億元，為拉動城市經(jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻。雖然深圳的城市更新已取得了積極的成效，但實施并不順利，甚至引發(fā)了社會、經(jīng)濟問題，諸如拆遷居民長時間無法回遷、安置不合理、補償面積不足等。這些問題引導我們?nèi)リP(guān)注城市更新的實際效果，因此本研究試圖對深圳市城市更新的績效進行評價，為相關(guān)研究和政府決策作參考。
目前，在國內(nèi)外對于城市更新績效評價的研究中，GraceK.L.Lee和EdwinH.W.Chan通過AHP對我國香港地區(qū)的城市更新進行評價，并搭建了基于社會、經(jīng)濟及環(huán)境可持續(xù)性的評價體系。AmirForouhar等人認為城市更新實施不當將會對經(jīng)濟發(fā)展和社會文化等方面造成不良影響。Shin等以北京為研究對象，發(fā)現(xiàn)城市更新的社會影響并不理想，對弱勢群體關(guān)注不足。呂斌等人以北京南鑼鼓巷地區(qū)開放式城市設(shè)計實踐為例，構(gòu)建了歷史街區(qū)可持續(xù)再生規(guī)劃績效的社會評估體系。毛宇帆等在微觀層面從交通、防衛(wèi)、安全等多個角度對更新后的北京老城進行評估。宋偉軒等人以南京為例對中國中產(chǎn)階層化進行了評價。目前整體來看關(guān)于城市更新績效評價的研究主要從定性角度出發(fā)，存在一定的主觀性。本文采用多目標決策的數(shù)據(jù)包絡分析方法(DataEnvelopeAnalysis，簡稱DEA)，該方法可以避免城市更新系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)節(jié)相互作用帶來的理解偏差，真實地反映更新的效果，因此本文將采用DEA方法對深圳近年來的城市更新進行績效評價。
2研究對象及過程
2.1研究對象
.本文以深圳市為研究對象。目前，城市更新“深圳模式”已作為改革成果被自然資源部所認可，城市更新實施取得了積極成效。深圳市轄區(qū)面積1996.85平方公里，截至2018年末常住人口達到1302.66萬人。2018年，深圳市生產(chǎn)總值達到24221.98億元，人均GDP達到189568元。深圳的在土地供應方面，2018年深圳計劃供應土地1150公頃，其中存量建設(shè)用地750公頃，占比達到65.21%。作為全國最先面臨空間資源緊約束的城市，深圳率先展開城市更新的探索和研究。目前，深圳在城市更新已經(jīng)取得了積極的成效，因此將深圳市作為評價城市更新績效的典型研究區(qū)域。
2.2指標構(gòu)建及數(shù)據(jù)來源
在輸入單元方面，本文選取更新投資額作為DEA模型的投入指標，同時考慮到配套設(shè)施對于城市空間功能再生的重要性，將城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額也作為投入指標。在確定輸出單元時，基于可持續(xù)發(fā)展的思想，主要考慮經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、居民生活三方面(見表1)。
基于數(shù)據(jù)的可獲取性，本文選取了共7個指標，1999年到2018年共20年的數(shù)據(jù)。由于資金投入的滯后性，因此將經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、配套設(shè)施的輸出與前一年的輸入相對應，故有效數(shù)據(jù)為19年，即研究2000-2018年的城市更新績效。
2.3DEA模型
數(shù)據(jù)包絡分析模型是使用數(shù)學規(guī)劃模型評價具有多個輸入和輸出的“部門”或“單位”(稱為決策單元(DecisionMakingUnit)，簡稱DMU)間的相對有效性(簡稱DEA有效)的分析方法。本文采用DEA方法中典型的C2R模型對城市更新進行評估，其原理即通過線性規(guī)劃來判斷決策單元對應的點是否位于生產(chǎn)可能集的前沿面上，C2R對應的生產(chǎn)前沿面上的點不僅是技術(shù)有效的，也是規(guī)模有效的。
3DEA評價結(jié)果與分析
一般對于政府投資而言在時間序列上都是規(guī)模可變的，因此選取規(guī)模可變模型VRS模型;同時本文主要目的在于討論城市更新投資是否實現(xiàn)了資源有效配置，則采用投入主導模型。綜上本文采用VRS投入主導多階段型模型對城市更新技術(shù)效率和規(guī)模效率進行分析。
從VRS模型的結(jié)果(見表2、表3)可以看出，2000-2006、2009、2011-2013、2015-2018年的TEvrs為1，說明這些年份的城市更新投資達到了DEA技術(shù)有效，即在這些年份在原投入的基礎(chǔ)上已經(jīng)達到產(chǎn)出最優(yōu)。而2007、2008、2010、2014年的TEvrs小于1，認為DEA技術(shù)效率無效，可以在不減少產(chǎn)出的前提下分別降低投資額的6.09%、2.10%、17.65%、5.19%，表明在這4年內(nèi)，城市更新投資過多，存在資源錯配問題。分析認為，2004年深圳市政府出臺的《深圳市城中村(舊村)改造暫行規(guī)定》全面開啟城市更新進程。在改造初期，投資規(guī)模較為合理，投入資源在經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、居民生活等三個方面達到產(chǎn)出最優(yōu)。然而，在政府和城市更新相關(guān)政策的刺激下，投入到城市更新的社會資源迅速增加，但投入資源的利用效率有所降低，出現(xiàn)了一定的資源浪費，在2007-2010年的大部分年份投入的資源沒有得到充分利用。2010年后，2012年深圳提供的舊改面積已超過1500萬平方米，舊改土地供應充足，但是在2013年，深圳市再次投入大量資源進行城市更新，導致2014年深圳市城市更新投資技術(shù)無效率。從投資規(guī)模的有效性來看，2004年以前投資持續(xù)形成規(guī)模效率，2004年及其以后，盡管在大部分年份投入的資源能夠被充分利用，但始終呈現(xiàn)出規(guī)模遞減效應。隨著2004年《深圳市城中村(舊村)改造暫行規(guī)定》的頒布實施，深圳市的城市更新及基礎(chǔ)設(shè)施投資持續(xù)規(guī)模遞減，遞減效應先增強并在2011年最低為0.42，表明2011年的投資規(guī)模明顯偏大，規(guī)模無效率最明顯。隨后規(guī)模遞減效應逐步減弱，并于2015年最弱，為0.80，表明這期間深圳市的投資規(guī)模得到有效控制。最后在2015年之后又開始增強，2018年為0.53，表明近幾年來的投資規(guī)模再次擴張。整體上看，深圳城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施投資在2004年后的投資規(guī)模始終過大，因此更新政策的制定和資源的投入要考慮到城市發(fā)展的規(guī)律，不能盲目擴大投資。
表3給出了深圳市2000年到2008年關(guān)于城市更新及基礎(chǔ)設(shè)施投資DEA分析的松弛變量表，表4則給出了不同年份的當前輸入-輸出值與目標值的差距占當前值的百分比。
縱向來看，2007年的城市更新投資額存在6.09%的優(yōu)化空間，主要存在于人均住房居住面積和教育機構(gòu)方面，距離目標值可以分別提升3.84%和1.58%，表明2007的投資在促進社會建設(shè)和改善居民生活方面不足。2008年的城市更新投資額存在2.10%的優(yōu)化空間，主要存在于人均可支配收入和教育機構(gòu)方面，距離目標值分別可以提升32.10%和4.20%，表明2008年的投資在提高經(jīng)濟發(fā)展和改善居民生活方面不足。2010年的城市更新投資額存在17.65%的優(yōu)化空間，主要存在于人均GDP、人均可支配收入和醫(yī)療機構(gòu)方面，分別可以提升9.74%、16.58%和7.69%，表明2010年的城市更新投資額過多，同時投資在提高經(jīng)濟發(fā)展和改善居民生活方面不足。2014年的城市更新投資額存在5.19%的優(yōu)化空間，主要存在于人均可支配收入、人均住房居住面積和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，分別可以提升8.72%、10.40%、5.19%，這表明該年份的投資在提高經(jīng)濟發(fā)展、促進社會建設(shè)和改善居民生活均存在不足。因此縱向上看，城市更新投資主要在提高經(jīng)濟發(fā)展和改善居民生活方面存在不足，其次是促進經(jīng)濟建設(shè)。
橫向上看，在經(jīng)濟建設(shè)方面，城市更新等投資對人均GDP的拉動效應相對較好，僅在2010年出現(xiàn)一定差距，但對人均可支配收入的提升效果較差，在所有4個技術(shù)無效率年份，人均可支配收入的提升效果均不令人滿意，在2008年甚至出現(xiàn)了32.10%的差距。在社會建設(shè)方面，城市更新等投資在提升人均住房居住面積方面則相對可以接受。在居民生活方面，城市更新等投資在4個技術(shù)無效率年份均存在不足，2007和2008年主要存在于教育機構(gòu)方面，2010和2014年主要存在于醫(yī)療機構(gòu)方面。橫向上看，城市更新等投資對于人均可支配收入的提升效果有待提高，在居民生活改善方面會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，在促進社會建設(shè)方面則相對可以接受。
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4結(jié)論與建議
本文選取具有代表性的深圳市為研究對象，運用數(shù)據(jù)包絡分析的方法，對2000-2018年的深圳市城市更新的投入產(chǎn)出績效做了動態(tài)評估，得出如下結(jié)論：總體來看，深圳市城市更新是卓有成效的，深圳市關(guān)于城市更新的投資較好的實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會建設(shè)，有效的改善了居民的生活質(zhì)量。但應當注意到自2004年來，深圳的城市更新投資始終處于規(guī)模效益遞減狀態(tài)。同時，深圳市關(guān)于城市更新的投資在經(jīng)濟建設(shè)和居民生活等產(chǎn)出方面存在不足，在經(jīng)濟建設(shè)方面對人均可支配收入的拉動效果不令人滿意，在居民生活改善方面則出現(xiàn)了教育機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)性失衡。
基于本文研究成果，筆者認為首先城市更新必須要符合城市發(fā)展的規(guī)律，控制城市更新的投資規(guī)模，建立及時、有效的城市更新績效評價系統(tǒng)，做到動態(tài)評價、實時監(jiān)控，并根據(jù)城市更新的績效及時反饋給決策者，從而指導城市更新后期決策的制定及實施。其次應當加強對于經(jīng)濟建設(shè)方面的關(guān)注，特別是在提高人均可支配收入方面的保障，在拆遷補償和回遷政策的制定中，要充分保障原住居民的住房利益，改善其生活居住水平，關(guān)注中心區(qū)社會空間結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟發(fā)展的特征，實現(xiàn)城市的土地利用價值的最優(yōu)化。再次要充分提高居民生活水平，在適當加強對于配套設(shè)施開發(fā)強度的同時，著重關(guān)注該供應量的結(jié)構(gòu)，確保配套設(shè)施的供應結(jié)構(gòu)合理。最后在城市更新中適當注意住宅的開發(fā)強度，合理供應住宅，保證居住面積可以滿足市場需求。