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摘 要： 論文摘要：我國(guó)分稅制財(cái)政體制與美國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制有很大差別，地方政府和中央政府在財(cái)權(quán)事權(quán)方面雖有分工，但地方政府不存在破產(chǎn)問(wèn)題，因而對(duì)地方政府發(fā)債的約束機(jī)制不同。 引言 作為一種市場(chǎng)化融資創(chuàng)新手段，市政債券如何發(fā)行管理，怎樣平衡其市場(chǎng)機(jī)制與和
論文摘要：我國(guó)分稅制財(cái)政體制與美國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制有很大差別，地方政府和中央政府在財(cái)權(quán)事權(quán)方面雖有分工，但地方政府不存在破產(chǎn)問(wèn)題，因而對(duì)地方政府發(fā)債的約束機(jī)制不同。
引言
作為一種市場(chǎng)化融資創(chuàng)新手段，市政債券如何發(fā)行管理，怎樣平衡其市場(chǎng)機(jī)制與和公益性，需要我們深入探討。從市政債券發(fā)展較為成熟的美國(guó)來(lái)看，免稅制度是促進(jìn)市政債券市場(chǎng)發(fā)展的重要因素，也是市政債券融資項(xiàng)目公共產(chǎn)品屬性的重要體現(xiàn)，值得學(xué)習(xí)借鑒。
一、美國(guó)市政債券稅收減免制度安排
免稅(tax-exemption)是美國(guó)市政債券(Municipal Bond)區(qū)別于其他債券的重要特征，自1913年美國(guó)所得稅法實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)執(zhí)行100多年。免稅的實(shí)質(zhì)是聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府發(fā)行的市政債券予以間接的財(cái)政補(bǔ)貼，是市政債券吸引投資者參與、降低地方政府融資成本的重要制度安排。
(一)市政債券稅收減免政策的層次
市政債券利息收入稅收規(guī)定較復(fù)雜，聯(lián)邦層面主要是《國(guó)內(nèi)稅收法典》(IRC)的103、141-150條款，每個(gè)州也有各自關(guān)于市政債券稅收的規(guī)定。市政債券發(fā)行文件(如官方陳述或備忘錄)一般包含有關(guān)債券是否免稅的信息，投資者可從美國(guó)國(guó)家稅務(wù)局的官網(wǎng)上獲得關(guān)于市政債券免稅的詳細(xì)規(guī)定[1]。
1.聯(lián)邦政府的市政債券利息免稅規(guī)定。市政債券免稅，主要是指聯(lián)邦政府對(duì)投資者從市政債券獲得利息收入免征所得稅。市政債券籌集資金主要用于地方的公共服務(wù)支出，償債資金來(lái)源主要來(lái)自地方政府的稅收或特定公共項(xiàng)目的收費(fèi)，如果對(duì)市政債券的利息收入征收所得稅，實(shí)際上相當(dāng)于對(duì)地方政府征稅。美國(guó)1913年所得稅法將納稅人因持有州及附屬行政部門(mén)債權(quán)所取得的利息收入排除在應(yīng)稅所得之外。1988年，美國(guó)最高法院在南加利福尼亞VS. Baker案中判定，市政債券利息收入免稅規(guī)定受憲法第十修正案以及“政府間稅收豁免”保障。聯(lián)邦政府的市政債券免稅政策主要包括兩方面內(nèi)容，一是享受免稅的市政債券類(lèi)型，IRC103規(guī)定了三種例外情況;二是享受免稅的投資者，市政債券免稅優(yōu)惠主要傾向于個(gè)人投資者，《1986年稅收改革法案》限制了對(duì)商業(yè)銀行的此類(lèi)稅收優(yōu)惠。市政債券利息免稅具體需要滿足《國(guó)內(nèi)稅收法典》103條款(IRC103)、141-150條款以及國(guó)家稅務(wù)局(IRS)有關(guān)管理規(guī)定。一般地，市政債券發(fā)行的官方陳述中通常有關(guān)于市政債券免稅情況詳細(xì)信息的聲明，以及債券顧問(wèn)(bond counsel)對(duì)該債券聯(lián)邦所得稅免稅情況的意見(jiàn)。
2.“建設(shè)美國(guó)債券”的稅收政策。本輪國(guó)際金融危機(jī)期間，為創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和刺激經(jīng)濟(jì)，美國(guó)在2009年推出《復(fù)蘇和再投資法案》，其中非常重要的一項(xiàng)舉措是發(fā)行“建設(shè)美國(guó)債券”。“建設(shè)美國(guó)債券”的目的是通過(guò)降低州和地方政府新項(xiàng)目借貸成本，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資，資金投向包括公共建筑、法院、學(xué)校、公路、交通設(shè)施、公立醫(yī)院、公共基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程、環(huán)境工程、能源工程、政府住房工程等。從2009年4月至2012年12月31日，建設(shè)美國(guó)債券共發(fā)行1810億美元，債券持有人主要為保險(xiǎn)公司、共同基金、外國(guó)中央銀行和商業(yè)銀行以及個(gè)人投資者[2]。建設(shè)美國(guó)債券作為應(yīng)稅債券，但債券持有人和債券發(fā)行人享有稅收抵免和聯(lián)邦政府補(bǔ)貼，實(shí)際上是變相的免稅待遇。根據(jù)稅收減免或抵補(bǔ)方式的不同，建設(shè)美國(guó)債券可以分為稅收抵免債券和直接支付債券，其中稅收抵免債券向債券持有人支付35%的聯(lián)邦政府補(bǔ)貼。
3.州政府市政債券稅收政策。一些州政府也對(duì)市政債券利息免征州所得稅。不過(guò)，不同州的這種稅收待遇條件差異較大。在一些州，本州居民投資于本州政府或其他市政債券發(fā)行人發(fā)行的市政債券才享受免稅，對(duì)其他州發(fā)行的市政債券利息不免稅。例如猶他州的59-10-114(1)(e)法規(guī)以及R865-9I-50規(guī)則規(guī)定，本州居民購(gòu)買(mǎi)持有其他州發(fā)行的市政債券的利息所得需征稅，不過(guò)，如果發(fā)行市政債券的所在州也未對(duì)猶他州發(fā)行的市政債券利息收入征稅，那么猶他州也對(duì)其市政債券利息免稅。州之間有這種相互豁免的稅收優(yōu)惠安排，與猶他州相互稅收豁免的州包括阿拉斯加、哥倫比亞、佛羅里達(dá)、印第安納、內(nèi)華達(dá)、北達(dá)科他、南達(dá)科他、德克薩斯、華盛頓以及懷俄明州。
(二)聯(lián)邦所得稅減免的例外情況
市政債券利息免稅的規(guī)定非常繁瑣，根據(jù)《國(guó)內(nèi)稅收法典》第103、141-150條款的規(guī)定，三種情況下，州和地方政府市政債券利息不享受稅收豁免待遇。
1.私營(yíng)性質(zhì)市政債券(Private activity bond)例外。根據(jù)《國(guó)內(nèi)稅收法典》第141條，所謂私營(yíng)性質(zhì)市政債券是指那些債券收入為私營(yíng)企業(yè)所用或?yàn)樗綘I(yíng)企業(yè)帶來(lái)利益的債券。二十世紀(jì)六十年代，地方政府為了繁榮地方經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入，發(fā)行了許多名義“為公”、實(shí)際“為私”的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展債券”，為企業(yè)提供通道融資(conduit financing)。為此，《1968收入和支出控制法案》(The Revenue and Expenditure Control Act of 1968)對(duì)免稅市政債券的發(fā)行規(guī)模和使用范圍進(jìn)行了限制，從市政債券中區(qū)分出了“工業(yè)發(fā)展債券”(industrial development bond)，即后來(lái)的“私營(yíng)性質(zhì)市政債券”。《1986年稅收改革法案》進(jìn)一步明確區(qū)分了基本市政債券和私營(yíng)性質(zhì)市政債券，如果10%以上債券收入由非政府企業(yè)使用或10%以上的本息由非政府所有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，即為私營(yíng)性質(zhì)市政債券;為體育設(shè)施、會(huì)議中心、空氣和水凈化設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、私有基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目發(fā)行的市政債券不享受免稅待遇。
2.“差價(jià)債券”(Arbitrage bond)例外。《國(guó)內(nèi)稅收法典》148條規(guī)定了“差價(jià)債券”(Arbitrage bond)情況。市政債券和企業(yè)債券的最大區(qū)別就是前者享受免稅待遇，在風(fēng)險(xiǎn)、期限等相同的情況下，市政債券可以以相對(duì)較低的利息率從市場(chǎng)融資。一些地方政府利用這種差價(jià)，通過(guò)發(fā)行“發(fā)展債券”為名的市政債券，然后用籌得資金在資本市場(chǎng)投資牟利，這種利用免稅優(yōu)惠牟利的市政債券被稱(chēng)為“差價(jià)債券”。為了限制差價(jià)債券，美國(guó)《1969年稅務(wù)改革法案》和《1986年稅收改革法案》相繼
其進(jìn)行了限定，其中《1986年稅收改革法案》明確指出差價(jià)債券是對(duì)免息優(yōu)惠的錯(cuò)誤使用，因而對(duì)其采取強(qiáng)硬措施，杜絕套利行為。
3.未合規(guī)登記注冊(cè)例外。未按照《國(guó)內(nèi)稅收法典》149條有關(guān)規(guī)定進(jìn)行登記的市政債券不免稅。在實(shí)際運(yùn)作中，一個(gè)發(fā)行之初確定為免稅的市政債券，如果發(fā)行人最后實(shí)際上未能滿足聯(lián)邦稅收規(guī)則的規(guī)定，也會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)稅市政債券。此外，一些市政債券支付的利息在最初計(jì)算聯(lián)邦所得稅收入時(shí)被免除，但仍會(huì)受替代性最低稅負(fù)(Alternative Minimum Tax Bonds， AMT)規(guī)定約束而被征稅，市政債券的官方陳述應(yīng)明確該債券受替代性最低稅負(fù)約束。
二、美國(guó)市政債券免稅的具體成效
市政債券免稅政策在美國(guó)已有100多年歷史，是促進(jìn)市政債券市場(chǎng)快速發(fā)展的重要因素。截至2012年末，美國(guó)市政債券余額3.7萬(wàn)億美元，其中長(zhǎng)期、免稅市政債券占絕對(duì)多數(shù)，因而市政債券通常被統(tǒng)稱(chēng)為免稅債券。市政債券免稅的作用體現(xiàn)在幾個(gè)方面。
(一)免稅市政債券促進(jìn)公共投資，是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源
市政債券免稅的前提是其公共用途特征，其免稅條款鼓勵(lì)投資者將資金用于購(gòu)買(mǎi)市政債券，起到良好的資源配置作用。2003—2012年，美國(guó)州和地方政府用于新基礎(chǔ)設(shè)施投資的市政債發(fā)行額達(dá)到1.65萬(wàn)億美元，其中8020億美元用于學(xué)校和醫(yī)院建設(shè)，4360億美元用于水、地下管道以及公路項(xiàng)目建設(shè)。2012年，美國(guó)共發(fā)行了6600只免稅市政債券，籌資金額超過(guò)1790億美元，為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金。
(二)市政債券免稅是隱性的補(bǔ)貼，有效降低了地方政府的融資成本
目前“AAA”評(píng)級(jí)的10年期市政債券融資成本為2.65%，“A”評(píng)級(jí)的為3.44%。通常免稅債券利率比應(yīng)稅債券利率低2個(gè)百分點(diǎn)，幫助地方政府以較低的利率融資。根據(jù)美國(guó)郡縣協(xié)會(huì)的測(cè)算，如果沒(méi)有免稅政策支持，2003—2012年美國(guó)的州和州以下地方政府將為其所發(fā)行的市政債券多支出4953億美元的利息。其中位居前三的加利福尼亞、德克薩斯和紐約分別節(jié)約融資成本698億美元、580億美元和449億美元。
(三)免稅債券是市政債券的核心組成部分，為公共目的市政項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的融資平臺(tái)
從各年新發(fā)行市政債券看，長(zhǎng)期、免稅市政債券占市政債券總量的比重達(dá)90%左右。2009年和2010年，受建設(shè)美國(guó)債券(表現(xiàn)為應(yīng)稅債券)發(fā)行增長(zhǎng)影響，免稅市政債券占比從2008年的89%下降到82%和78%，不過(guò)隨著建設(shè)美國(guó)債券項(xiàng)目的結(jié)束，2011年免稅市政債券發(fā)行占比回升到90.2%的水平。免稅市政債券市場(chǎng)的發(fā)達(dá)，為地方政府保持財(cái)政自主性創(chuàng)造了條件，進(jìn)而有助于鞏固財(cái)政聯(lián)邦制。
(四)市政債券免稅向個(gè)人投資者傾斜，吸引個(gè)人投資者廣泛參與
1986年稅收改革法案頒布之前，商業(yè)銀行是市政債券的主要投資人;1986年稅收改革法案減少了對(duì)商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)市政債的稅收減免，商業(yè)銀行在市政債券投資人中的占比從1971年的51%下降到2011年的7.6%。與此相對(duì)應(yīng)的，個(gè)人投資者占比上升至50%以上，加上個(gè)人通過(guò)共同基金、貨幣市場(chǎng)基金以及封閉式基金等渠道持有的市政債券，這一比例超過(guò)75%[3]。
市政債券免稅政策的積極作用顯而易見(jiàn)。不過(guò)這一政策在過(guò)去100年中一直存在爭(zhēng)議。對(duì)市政債券免稅的主要批評(píng)在于，免稅導(dǎo)致聯(lián)邦政府財(cái)政收入減少，加大財(cái)政收支壓力;富裕階層傾向于通過(guò)購(gòu)買(mǎi)免稅市政債券避稅，稅收減免收益分配不均。為此，奧巴馬政府于2013年4月在2014財(cái)年預(yù)算法案中提出調(diào)整市政債券免稅政策。這一政策調(diào)整傾向遭到了州和地方政府的強(qiáng)烈反對(duì)，理由是：提高地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資成本，州和地方政府為彌補(bǔ)融資成本上升需要，不得不提高稅收或基礎(chǔ)設(shè)施的使用者費(fèi)用;如果州和地方政府選擇不增稅費(fèi)，只能縮減基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍和規(guī)模。
三、對(duì)我國(guó)市政債券稅收制度安排的啟示
我國(guó)擬推進(jìn)的市政債券尚不明晰，是統(tǒng)一刊發(fā)還是地方政府自主發(fā)行，一般責(zé)任債券還是項(xiàng)目收益?zhèn)瑐袌?chǎng)交易還是柜臺(tái)交易，一系列問(wèn)題需要深入研究。不過(guò)，無(wú)論采取那種形式，市政債券的免稅制度安排是避不開(kāi)的重要問(wèn)題。
(一)我國(guó)市政債券免稅制度安排的必要性
我國(guó)分稅制財(cái)政體制與美國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制有很大差別，地方政府和中央政府在財(cái)權(quán)事權(quán)方面雖有分工，但地方政府不存在破產(chǎn)問(wèn)題，因而對(duì)地方政府發(fā)債的約束機(jī)制不同。從必要性來(lái)看，市政債券免稅體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是稅收平等需要。
政債券將從有一定收益的公益項(xiàng)目開(kāi)始，公益性和公共產(chǎn)品屬性決定了其與當(dāng)前的地方政府債券差別不大。鑒于我國(guó)對(duì)于個(gè)人和企業(yè)從地方政府債券利息收入免稅，市政債券免稅是應(yīng)有之意。二是提高市政債券吸引力的需要。市政債券是債券市場(chǎng)的新產(chǎn)品，市場(chǎng)接受度仍待驗(yàn)證，免稅待遇可以提高市政債券的吸引力，從而發(fā)揮其為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的作用。三是降低地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資成本的需要。
(二)我國(guó)市政債券融資稅收制度設(shè)想
市政債券免稅政策應(yīng)設(shè)定一定條件，以確保稅收減免利益分配公平以及對(duì)地方政府施加債務(wù)規(guī)模約束。一是市政債券免稅的對(duì)象應(yīng)包括機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人。美國(guó)市政債券免稅政策偏向個(gè)人投資者。我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，機(jī)構(gòu)投資者將是市政債券市場(chǎng)發(fā)展之初的最重要參與力量，市政債券免稅政策設(shè)計(jì)應(yīng)面向所有機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者。二是對(duì)地方政府市政債券規(guī)模實(shí)行總量控制，根據(jù)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求等綜合條件，對(duì)地方政府的市政債券發(fā)行規(guī)模加以限制。對(duì)于符合公益性標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，允許其發(fā)行免稅市政債券;對(duì)于不符合公益性要求的項(xiàng)目，不給予其免稅優(yōu)惠。城市建設(shè)項(xiàng)目的公益性標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一制定，為吸引社會(huì)力量參與，對(duì)于社會(huì)資本參與的比例可以設(shè)定相對(duì)較高的水平。三是在地方政府自主發(fā)行市政債券的情況下，鼓勵(lì)地方政府之間對(duì)于本地居民購(gòu)買(mǎi)對(duì)方地區(qū)發(fā)行的市政債券的利息所得給予免稅待遇。