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摘 要： 下面文章運用文獻資料法、曲線擬合法、主成分分析法、多因素綜合法等方法分析目前重慶市兩規(guī)城鎮(zhèn)建設的目標設置方法中存在的問題，探索重慶市兩規(guī)協(xié)調(diào)背景下城鎮(zhèn)建設用地目標設置規(guī)劃。研究結果顯示，2020年重慶市城鎮(zhèn)建設用地目標設置為26.71萬hm2。重慶市
下面文章運用文獻資料法、曲線擬合法、主成分分析法、多因素綜合法等方法分析目前重慶市“兩規(guī)”城鎮(zhèn)建設的目標設置方法中存在的問題，探索重慶市“兩規(guī)”協(xié)調(diào)背景下城鎮(zhèn)建設用地目標設置規(guī)劃。研究結果顯示，2020年重慶市城鎮(zhèn)建設用地目標設置為26.71萬hm2。重慶市應加強城鎮(zhèn)建設用地目標的頂層設計，建立一套統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度和能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展目標的高度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、權威的規(guī)劃制度系統(tǒng)。
關鍵詞：城鎮(zhèn)建設用地,“兩規(guī)”協(xié)調(diào),目標設置
1引言
在國外，一般不存在城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)問題，規(guī)劃的決策行為都由統(tǒng)一的國土規(guī)劃層次的控制約束并加以解決。我國由于受歷史因素影響，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃分別由住建部和國土資源部編制，兩規(guī)在規(guī)劃目標設置、用地分類、基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑、技術路線方法等方面存在一定差異。
國內(nèi)相關學者對“兩規(guī)”協(xié)調(diào)方法進行了相關探索。朱才斌、尹向東等通過深入討論“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)機制，提出了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)體系的初步構想;毛克庭以南京市為研究對象從規(guī)劃編制的技術規(guī)范、表現(xiàn)形式等方面闡明了“兩規(guī)”銜接上的障礙，并深入分析其原因及排除障礙的思路;陳銀蓉，張穎認為“兩規(guī)”銜接的切入點應從規(guī)劃編制的層級來尋求，并提出了相關的解決措施;陳艷紅，王曉明[6]等認為造成“兩規(guī)”內(nèi)容打架、實施困難主要受技術標準、規(guī)劃體系等因素限制;林堅，柳巧云等認為“三要”用地需求的快速增長，導致“兩規(guī)”建設用地需求不協(xié)調(diào)。山凌，崔許鋒認為當前城鎮(zhèn)化的各種問題與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相匹配，“兩規(guī)”無法解決這些問題。孟鵬，馮廣京等通過綜合“土地利用沖突與’多規(guī)融合’研討會”相關專家研討，提出“多規(guī)融合”的原則和方法。邱道持，劉力等以重慶市渝北區(qū)為研究對象，構建了雙因素預測模型，提出了渝北區(qū)城鎮(zhèn)建設用地配置方案。
綜上，國內(nèi)學者主要進行了以下幾方面的研究工作：一是從多方面論述了“兩規(guī)”的相互關系，研究了“兩規(guī)”內(nèi)涵。二是比較清晰的地闡明了“兩規(guī)”銜接上的障礙，并分析其原因及排除方法。三是從通過構建相關模型，探索了城鎮(zhèn)建設用地目標設置方法。目前，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃跟著城市建設項目走，而土地利用總體規(guī)劃跟著城鄉(xiāng)總體規(guī)劃走的“規(guī)劃圈怪”依然存在，規(guī)劃的龍頭地位沒有得到完全發(fā)揮，要改變目前這種尷尬的局面，設置“兩規(guī)”統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設用地目標成為必然。本文通過探索重慶市“兩規(guī)”協(xié)調(diào)下統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設用地目標設置，以期為國土管理提供有益借鑒。
2現(xiàn)行”兩規(guī)”城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模控制指標評價
2.1現(xiàn)行“兩規(guī)”目標設置方法
2.1.1城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目標設置主要采用人均定額法，依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137-2011)中的城鎮(zhèn)人均建設用地指標，結合規(guī)劃末期預測人口即可得出規(guī)劃期城鎮(zhèn)建設用地面積。
土地利用總體規(guī)劃中人均定額法與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃一致，主要區(qū)別在于使用的基礎統(tǒng)計口徑不一致。公式2為趨勢分析法，U代表規(guī)劃期城鎮(zhèn)建設用地面積，X代表規(guī)劃時間序列，a和b代表系數(shù)，c代表常數(shù)項。公式3為驅(qū)動因子分析法，X1、X2、……、Xn分別為影響因子，a、b、c、……、m分別為影響因子權重。
2.2現(xiàn)行“兩規(guī)”目標設置評價
2.2.1目標設置思路不協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃中目標設置思路，是基于總量控制下的目標逐級分解。土地利用總體規(guī)劃中，國家和省級預測的城鎮(zhèn)建設用地指標作為宏觀把控的約束性指標，市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的預測規(guī)模均在約束性指標內(nèi)確定，預測規(guī)模采用的是自上而下的控制原則。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地目標設置思路是保障經(jīng)濟發(fā)展，盡量把城鎮(zhèn)做大，采用自下而上的方式，控制中心城區(qū)規(guī)模。
2.2.2目標設置方法不協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃中目標設置以總量管控為主，各層級的目標設置總規(guī)模不能高于下達目標值，市級層面目標設置方法較多，城鎮(zhèn)建設用地預測一般采用以人定地法，趨勢分析法，定額指標法;縣級層面城鎮(zhèn)建設用地目標設置采用總量測算法和定額指標法;鄉(xiāng)級層面主要落實上級規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地布局，依實際需求劃定城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目標設置主要是針對中心城區(qū)，對中心城區(qū)以外的地區(qū)未設置，設置方法采用人均定額法。
2.2.3與實際用地需求不協(xié)調(diào)。以重慶市江津區(qū)為例，根據(jù)《江津區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)中期評估》，重慶市下達給江津區(qū)城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模不超過8000hm2，江津區(qū)在規(guī)劃的前6年，已經(jīng)使用了6232.21hm2，使用率為77.90%;剩余9年規(guī)劃期，城鎮(zhèn)建設用地空間僅為1767.79hm2，剩余率為22.10%。此外在“兩規(guī)”用地規(guī)模方面同樣存在問題。例如：目前重慶市政府已批準各區(qū)縣城市總體規(guī)劃城市(城鎮(zhèn))建設用地規(guī)模為2361km2，市政府已批準各區(qū)縣土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模為2346km2，城鎮(zhèn)建設用地缺口約為15km2。
3“兩規(guī)”統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設用地目標設置
3.1目標設置思路
首先主要從思路、方法和與實際需求方面對現(xiàn)行“兩規(guī)”目標設置方法進行評價，在統(tǒng)一測算口徑的基礎上，探索“兩規(guī)”統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設用目標設置模型，最后運用模型對重慶市城鎮(zhèn)建設用地目標進行設置。具體思路如圖1所示。
3.2統(tǒng)一口徑
由于兩規(guī)建設用地總量預測的基礎數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)，特別是城鎮(zhèn)建設用地的統(tǒng)計標準不一致，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設用地采用遙感解譯得到，直接在CAD文件中更新;而土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設用地是基于上一年的變更調(diào)查，通過野外實地詳查結合遙感影像在mdb數(shù)據(jù)庫中更新得到，同時，每年的變更調(diào)查數(shù)據(jù)經(jīng)國土部門上報國家經(jīng)過審核后再下發(fā)給各省市，具有一定的法定效力，因此“兩規(guī)”城鎮(zhèn)建設用地數(shù)據(jù)建議采用國土部門的年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)。
此外，“兩規(guī)”城鎮(zhèn)建設用地的分類標準不統(tǒng)一。土規(guī)中的城鎮(zhèn)建設用地指城市、建制鎮(zhèn)居民點，包括城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的商服、住宅、工業(yè)等單位用地，一般統(tǒng)計的地類為城鎮(zhèn)用地和其他獨立建設用地，有些省市還統(tǒng)計了采礦用地;城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設用地分為城市建設用地、鎮(zhèn)建設用地、鄉(xiāng)建設用地;為目標設置的統(tǒng)一性，城鎮(zhèn)建設用地的統(tǒng)計口徑建議按照土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)為實施城鎮(zhèn)規(guī)劃而占用的土地，既包括城鎮(zhèn)住宅和公共建筑用地，也包括工礦倉儲用地、商服用地和其他特殊用地等，對“兩規(guī)”城鎮(zhèn)建設用地分類建議如表1。
3.3基于多因素城鎮(zhèn)建設用地目標設置
3.3.1多因素預測法模型。區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設用地設置受多種因素共同作用：人口增長，土地經(jīng)營性投資和政府政策導向，對于城鎮(zhèn)建設用地的需求具有明顯拉動。多因素預測法即在充分考慮人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、相關政策導向等因素下綜合確定城鎮(zhèn)建設用地的目標。
S為預測的城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模;S1～Sn為影響城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的主要因子預測的建設用地規(guī)模;α、β、…、為S1～Sn主要影響因子的貢獻率(權重)，主要通過城鎮(zhèn)未來發(fā)展定位綜合確定，是一個動態(tài)值。
3.3.2主要影響因素選擇。主要影響因素的選擇是規(guī)模目標設置的關鍵，所選擇的經(jīng)濟、社會、資源等指標應能較明顯地反映區(qū)域差異，依據(jù)數(shù)據(jù)完整性、可獲取性，經(jīng)實地抽樣調(diào)查并征集專家意見后，選擇以下15個指標作為城鎮(zhèn)建設用地增長影響因素(表2)：GDP(X1)、人均GDP(X2)、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值(X3)、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值(X4)、固定資產(chǎn)投資總額(X5)、常住人口(X6)、人口自然增長率(X7)、城市化率(X8)、耕地面積(X9)、第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員(X10)、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員(X11)、公路里程(X12)、人均建設用地(X13)、人均農(nóng)村居民點用地(X14)、人均城鎮(zhèn)用地(X15)。采用主成分分析法對城鎮(zhèn)建設用地增長主要影響因素進行篩選，篩選出具有代表性的因子。數(shù)據(jù)處理的主要步驟為：
(1)基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計：2006～2015年重慶市城鎮(zhèn)建設用地數(shù)量和社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)處理。
(2)數(shù)據(jù)的標準化：為消除各個指標間量綱的影響，對15個社會經(jīng)濟指標進行標準化處理。
(3)應用主成分分析方法篩選出最具代表的因子。
3.3.3主成分分析結果。應用數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)軟件SPSS16.0對樣本進行分析計算，得出相關系數(shù)矩陣、特征值、主成分貢獻率與累計貢獻率(表3、4)。由表3可知，在影響城鎮(zhèn)建設用地數(shù)量的15個因子中存在著不同程度的相關性，其中：X1與X2、X3、X4、X10、X11、X12、X15;X5與X8、X11、X15;X6與X8、X10、X11、X12、X13、X15;X8與X10、X11、X5等相關性呈極顯著正相關，相關系數(shù)達0.99以上，X14與X1、X2、X3、X4、X5、X11呈極顯著負相關，相關系數(shù)達0.99。
就主成分方差貢獻率而言，第1主成分貢獻率達79.67%，第2主成分貢獻率8.78%，第3主成分貢獻率6.98%，第4主成分貢獻率4.31%，其累計方差貢獻率99.74%(表4)，也就是前4個主成分所包含15個指標的99.74%的信息，能夠充分代替這15個指標。因此，確定提取前4個主成分，代替原有15個社會經(jīng)濟指標。
從表5可以清楚看出，第1主成分中，GDP具有較高的載荷(絕對值在0.99以上)。第2主成分中常住人口具有較高的載荷(絕對值在0.79以上)。第3主成分中，固定資產(chǎn)投資總額具有較高的載荷(絕對值在0.45以上)。第4主成分中，城鎮(zhèn)化率具有較高的載荷為(絕對值在0.39以上)。因此，對于城鎮(zhèn)建設用地影響的主要因子篩選結果為GDP、常住人口、固定資產(chǎn)投資總額和城鎮(zhèn)化率。
3.3.4城鎮(zhèn)建設用地目標設置。由主成分分析篩選出的城鎮(zhèn)建設用地主要影響因子為GDP(X1)、固定資產(chǎn)投資總額(X5)、常住人口(X6)和城鎮(zhèn)化率(X8)，通過以上四個影響因子可以分別得到規(guī)劃末期城鎮(zhèn)建設用地目標，綜合考慮城鎮(zhèn)實際發(fā)展及未來定位確定各因子權重可得出城鎮(zhèn)建設用目標設置模型。
(2)GDP與城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模模型選取。
(6)預測結果分析。
根據(jù)各影響因子預測模型，測算出2020年重慶市GDP為2.58萬億元，而重慶市十三五規(guī)劃中的GDP為2.41萬億元;固定資產(chǎn)投資預測到2020年為28607億元是十二五期末的2倍，與十二五期間末的固定資產(chǎn)投資是十一五期末的2倍相匹配;城鎮(zhèn)化率預測為69%，重慶市十三五規(guī)劃城鎮(zhèn)化率為65%;常住人口預測為3000萬人，十三五規(guī)劃預測人口為3400萬人。總體上看，各影響因子預測規(guī)模與重慶市十三五規(guī)劃設定目標基本相符。結合德爾菲法和重慶市未來社會發(fā)展定位，綜合確定了各主要影響因子權重，從預測規(guī)模來看，重慶市2020年城鎮(zhèn)建用地規(guī)模為26.71萬hm2，與土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模26.66萬hm2相匹配，說明該模型的預測結果比較準確，能夠適用于城鎮(zhèn)建設用地目標設置，城鎮(zhèn)建設用地設置結果見表12。
4結論
“兩規(guī)”設置統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設用地目標是促進城鎮(zhèn)建設用地優(yōu)化配置的主要途徑之一，而科學合理的配置方式和方法是實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地優(yōu)化配置的重要手段。結合當前重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展實際情況，本文基于現(xiàn)行兩規(guī)目標設置的不足，探索性的提出運用多因素綜合法對“兩規(guī)”協(xié)調(diào)下城鎮(zhèn)建設用地目標進行配置，模型配置結果基本上反映了重慶市的城鎮(zhèn)建設用地增長情況，與實際情況基本吻合，考慮到重慶市未來經(jīng)濟社會發(fā)展中存在一定的不確定性，在實際操作中需根據(jù)規(guī)劃期內(nèi)重慶市重點項目的布局情況對城鎮(zhèn)建設用地目標設置做適當調(diào)整。研究結果對重慶市城鎮(zhèn)建設用地目標配置具有一定的指導意義，可以作為實際指標分解的參考標準，為區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地配置提供一種參考方法。
下一步對于“兩規(guī)”協(xié)調(diào)下的目標設置的落實，重慶市應加強城鎮(zhèn)建設用地目標的頂層設計，建立完善統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度，建立一套能實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展目標的高度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、權威的規(guī)劃制度體系。
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