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摘 要： 摘要:食品安全與衛(wèi)生問(wèn)題,直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生。而鮮活農(nóng)產(chǎn)品的冷鏈物流是較為薄弱的環(huán)節(jié),應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管與控制。本研究結(jié)合近幾年中部地區(qū)河南省的一些實(shí)際發(fā)展情況,嚴(yán)格遵從《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《價(jià)格法》、《批發(fā)市場(chǎng)法》等現(xiàn)行部分法規(guī),分析鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流及
摘要:食品安全與衛(wèi)生問(wèn)題,直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生。而鮮活農(nóng)產(chǎn)品的冷鏈物流是較為薄弱的環(huán)節(jié),應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管與控制。本研究結(jié)合近幾年中部地區(qū)河南省的一些實(shí)際發(fā)展情況,嚴(yán)格遵從《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《價(jià)格法》、《批發(fā)市場(chǎng)法》等現(xiàn)行部分法規(guī),分析鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流及其運(yùn)輸配送各環(huán)節(jié)的食品安全保障狀況,系統(tǒng)挖掘現(xiàn)行法律體系的缺位,指出我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸與冷鏈安全發(fā)展方向的困境,提出可循建議,為相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管工作提供參考。
關(guān)鍵詞:鮮活農(nóng)產(chǎn)品,食品安全,冷鏈物流,法律缺位
1引言
冷鮮肉、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng),直接關(guān)系到百姓的切身利益。無(wú)論是生產(chǎn)和加工農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè),還是廣大的市場(chǎng)消費(fèi)群體,均會(huì)受到不同程度的影響。具體來(lái)看,農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格變動(dòng)除了受到自然因素的局部影響外,更多的問(wèn)題來(lái)至于生產(chǎn)流通運(yùn)輸?shù)母鱾�(gè)環(huán)節(jié)[1]。通過(guò)早期的調(diào)查數(shù)據(jù)[2]以及近期對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)際考察了解,鮮活農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通運(yùn)輸各個(gè)環(huán)節(jié)立法的缺失,以及現(xiàn)行法規(guī)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的限制,共同導(dǎo)致目前流通成本的高額增加。
此外,由于局部形成了不良的循環(huán)狀況,即為了控制和減少成本,或者增加利潤(rùn),進(jìn)而衍生了系列新問(wèn)題。而目前關(guān)于在運(yùn)輸過(guò)程中相關(guān)法律的專(zhuān)門(mén)研究較少。本研究對(duì)農(nóng)產(chǎn)品冷鏈在食品安全中的作用以及相關(guān)法律在農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸中的規(guī)定進(jìn)行研究總結(jié),以期為鮮活農(nóng)產(chǎn)品的有效運(yùn)輸提供切實(shí)有效的法律保證。
2農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流的概念及其對(duì)食品安全的作用
2.1農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流
所謂“農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流”泛指冷藏冷凍類(lèi)食品在生產(chǎn)、貯藏運(yùn)輸、銷(xiāo)售到消費(fèi)前的各個(gè)環(huán)節(jié)中始終處于規(guī)定的低溫環(huán)境下,以保證食品質(zhì)量,減少食品損耗的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。常見(jiàn)的各類(lèi)肉、禽、蛋、水產(chǎn)等,均屬于易腐爛的產(chǎn)品,“保鮮期”非常短。再者就是水果、蔬菜類(lèi)。具體來(lái)看,鮮活農(nóng)產(chǎn)品從加工、貯藏、運(yùn)輸、分銷(xiāo)再到最后階段的零售與配送的每一個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi),都必須要始終保持在適宜的低溫環(huán)境下,從而達(dá)到各類(lèi)鮮活產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)要求,最大限度保證食品的品質(zhì)和安全。
2.2農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流對(duì)食品安全的作用
鮮肉、果蔬、水產(chǎn)等農(nóng)產(chǎn)品容易腐爛、霉質(zhì),特別是對(duì)于半加工的食品,質(zhì)量問(wèn)題的發(fā)生概率往往更高。根據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》[3](總局令第20號(hào))及2016年衛(wèi)生部發(fā)布的報(bào)告顯示[4],腐爛和發(fā)霉的農(nóng)產(chǎn)品、加工食品會(huì)產(chǎn)生大量的霉素,這對(duì)于人體的傷害是非常嚴(yán)重的。
為了降低風(fēng)險(xiǎn),從十一五期間開(kāi)始,有關(guān)部門(mén)一直重視發(fā)展生鮮農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流,使農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流得以不斷完善。而國(guó)內(nèi)各大物流公司以及大小企業(yè)等物流服務(wù)機(jī)構(gòu)等,均相繼建立了食品冷藏供應(yīng)鏈,使易腐的生鮮農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地收購(gòu)開(kāi)始,再到加工與儲(chǔ)存,最后到運(yùn)輸與銷(xiāo)售,保證每一個(gè)環(huán)節(jié)處在低溫的環(huán)境,最大程度保障食品安全,減少食品損耗。
3我國(guó)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸流通各環(huán)節(jié)的法律缺位
3.1產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)召?gòu)環(huán)節(jié)的法律缺位
鮮活農(nóng)產(chǎn)品保鮮問(wèn)題一直都是我國(guó)亟待解決的難題,因?yàn)樾迈r度直接影響市場(chǎng)的供需平衡。然而,不可否認(rèn)的是,鮮活農(nóng)產(chǎn)品保鮮,對(duì)于運(yùn)輸?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求勢(shì)必會(huì)提高很多,相應(yīng)的成本價(jià)格也在提高。在這種市場(chǎng)流通環(huán)境下,很多上中游的企業(yè)商家組織,會(huì)盡可能在產(chǎn)業(yè)鏈前端壓縮成本價(jià)格,而農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)環(huán)節(jié),成為了各主體方的關(guān)注點(diǎn)。從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看,根據(jù)2016年農(nóng)業(yè)部門(mén)的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[5]得知,運(yùn)作比較規(guī)范的專(zhuān)業(yè)合作社并不多,全國(guó)兩千多個(gè)城市僅有15萬(wàn)個(gè)專(zhuān)業(yè)合作社。直接帶動(dòng)了3500萬(wàn)戶的農(nóng)戶,直接覆蓋的農(nóng)戶為5600萬(wàn)戶。
具體來(lái)看,專(zhuān)業(yè)合作社并沒(méi)有將固有的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái),而參加專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)的人數(shù)不足千萬(wàn)。因此專(zhuān)業(yè)合作社的覆蓋面比較小,帶動(dòng)能力不強(qiáng)。雖然近些年國(guó)家政府通過(guò)出臺(tái)各類(lèi)政策、補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)農(nóng)民自愿參加農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社,但由于自身專(zhuān)業(yè)化程度不高、組織程度低、信息閉塞等原因,使得農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社無(wú)法發(fā)揮出實(shí)際作用。在整個(gè)城鄉(xiāng)貿(mào)易中,農(nóng)戶還一直處在一個(gè)被動(dòng)接受的局面。如此一來(lái),使得部分收購(gòu)者和經(jīng)紀(jì)人乘虛而入,利用和放大廣大農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)薄弱的缺點(diǎn),盡可能去壓低農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)階段的收購(gòu)價(jià)格。總的來(lái)看,在一定程度上直接壟斷了農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)。與此同時(shí),在各個(gè)環(huán)節(jié)都采取這種壓低價(jià)格與成本支出的策略,再加上區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)的“決定權(quán)”掌握在手中,質(zhì)量問(wèn)題更是可想而知。
3.2產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)輸配送環(huán)節(jié)的法律缺位
生產(chǎn)地、批發(fā)地、銷(xiāo)售地,均屬于產(chǎn)品價(jià)格不斷遞增的一個(gè)動(dòng)態(tài)變動(dòng)過(guò)程。具體來(lái)看,無(wú)論是生產(chǎn)地還是批發(fā)地再或者是銷(xiāo)售地,均屬于運(yùn)輸環(huán)節(jié)的范疇。因?yàn)樵谶\(yùn)輸環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生高昂的運(yùn)輸成本。我國(guó)商貿(mào)物流總成本占到了全年度領(lǐng)域內(nèi)GDP的18%,比歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)高出一倍[6]。在農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸環(huán)節(jié),這一比例相對(duì)更高一些。在現(xiàn)行的GB/T21735-2008《肉與肉制品物流規(guī)范》中[7],重點(diǎn)規(guī)定了冷藏(肉類(lèi))食品物流過(guò)程的包裝、標(biāo)志、運(yùn)輸和儲(chǔ)存要求。
實(shí)際上與現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品物流服務(wù)體系是分不開(kāi)的。因?yàn)槲覈?guó)生鮮農(nóng)產(chǎn)品,包括前文中提到的鮮肉、水產(chǎn)、果蔬、禽蛋等,流通主要是依靠公路運(yùn)輸來(lái)完成。與此同時(shí),成品油壟斷的原因使得油價(jià)高額,再加上公路經(jīng)營(yíng)壟斷進(jìn)一步加劇了物流成本這一問(wèn)題。尤其是在國(guó)內(nèi)一些道路網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的地區(qū),運(yùn)輸成本更是高出一截。最后一點(diǎn)就是地方性的行政壟斷行為,不少地區(qū)政府為了保護(hù)地方利益,增加地方財(cái)政稅收,設(shè)置各種地區(qū)壁壘。譬如以往幾年比較常見(jiàn)的過(guò)路費(fèi)、攤位費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)等。
3.3產(chǎn)業(yè)鏈批發(fā)環(huán)節(jié)的法律缺位
對(duì)于該環(huán)節(jié)的管理缺失和法律缺位現(xiàn)象,也比較顯現(xiàn)。現(xiàn)行的SB/T10621-2011《超市鮮活農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》[8]中明確規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者可以依據(jù)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和市場(chǎng)供求狀況來(lái)進(jìn)行定價(jià)。這一環(huán)節(jié)直接承擔(dān)了70%的流通任務(wù),故而也稱(chēng)之為農(nóng)產(chǎn)品流通最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。當(dāng)然,其本身依然屬于運(yùn)輸管理的范疇。該環(huán)節(jié)對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)往往扮演著決定性角色,一旦市場(chǎng)缺失了有效監(jiān)管,或者經(jīng)營(yíng)者濫用自己的定價(jià)權(quán)力,就會(huì)大幅增加整個(gè)成本。實(shí)際上批發(fā)價(jià)格僅僅為零售價(jià)格的一半,終端零售才是獲利最大的一個(gè)環(huán)節(jié)。
4鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流問(wèn)題--以河南省為例
河南省是農(nóng)業(yè)大省,經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值在整個(gè)中西部地區(qū)位居榜首。最近幾年,全省農(nóng)林牧漁等行業(yè)也得到了迅猛發(fā)展。根據(jù)2016年河南省統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)信息可以得知[9],從2012年到2016年,河南省瓜果類(lèi)、肉禽類(lèi)、水產(chǎn)類(lèi)、禽蛋類(lèi)、奶類(lèi)等食品產(chǎn)量穩(wěn)步上升。尤其是瓜果類(lèi)和肉禽制品,產(chǎn)品增幅保持在15%以上,并且也屬于全國(guó)主要果蔬產(chǎn)地之一。
表1統(tǒng)計(jì)呈現(xiàn)的是2012年到2016年河南省農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量情況。單以2015年度和2016年度河南省的農(nóng)產(chǎn)品流通情況來(lái)看,在運(yùn)輸、裝卸、包裝等環(huán)節(jié),直接損壞的產(chǎn)品占到了總產(chǎn)量的3%[10],造成了極大浪費(fèi)。尤其是對(duì)于廣大農(nóng)戶而言,損失比較大。表2統(tǒng)計(jì)[11]呈現(xiàn)的是我國(guó)(這里指河南省,具有代表性)與歐美等部分發(fā)達(dá)國(guó)家之間冷鏈現(xiàn)狀比較。結(jié)合表1和表2的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看,基本可以將近幾年我國(guó)國(guó)內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品流通全過(guò)程中的核心問(wèn)題歸咎在冷鏈運(yùn)輸這一環(huán)節(jié)。
對(duì)于其中法律層面的缺失與不足,簡(jiǎn)單歸納為3點(diǎn):關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品冷鏈安全標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)制度與法律建設(shè)非常滯后。正如表2所述,任何一套高效的冷鏈管理體系與物流服務(wù)框架,都需要完備的法律法規(guī)來(lái)約束,以此來(lái)增強(qiáng)整套體系運(yùn)作的保障性。而這些問(wèn)題均屬于當(dāng)下最亟待解決的方面。法律不完善,標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少。盡管也有相關(guān)的法律條文規(guī)范,但并不夠?qū)I(yè)。標(biāo)準(zhǔn)陳舊,與國(guó)際接軌程度不高。在2009年,我國(guó)出臺(tái)了《食品安全法》[12],其中部分內(nèi)容就已經(jīng)提到了農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流安全建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),但從近幾年的實(shí)際發(fā)展來(lái)看,并沒(méi)有明確予以規(guī)范化操作。
再比如截止到2017年,現(xiàn)行法律體系內(nèi),有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)關(guān)聯(lián)的超過(guò)了3000條,而實(shí)際上與物流與流通環(huán)節(jié)有關(guān)的規(guī)范,僅僅100多條[12]。立法落實(shí)不到位情況下造成政府監(jiān)管體制的混亂。對(duì)于前文概況中的多項(xiàng)市場(chǎng)不良現(xiàn)象,相當(dāng)程度上與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)管方向有關(guān)。繼續(xù)以河南省為例,不少縣域地區(qū)均存在此類(lèi)現(xiàn)象。
在對(duì)于法律法規(guī)實(shí)際操作與執(zhí)行過(guò)程中,由于食品安全領(lǐng)域采取多頭監(jiān)管體制,造成政府監(jiān)管的片面性。包括在質(zhì)檢部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、工商部門(mén)等,對(duì)于加工生產(chǎn)流通與消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作,各自間的職責(zé)交叉現(xiàn)象比較嚴(yán)重,權(quán)力界定不清,最終導(dǎo)致在監(jiān)管過(guò)程中難以協(xié)調(diào)運(yùn)作。前幾年河南省再次爆出了“瘦肉精”的食品問(wèn)題。雖然屬于前端的生產(chǎn)加工與監(jiān)管問(wèn)題,并不屬于流通的范疇,也恰恰表明了,國(guó)家政府目前尚不看重流通過(guò)程中的質(zhì)量問(wèn)題,依然將精力過(guò)多的集中在生產(chǎn)加工與市場(chǎng)消費(fèi)環(huán)節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品冷鏈運(yùn)輸與食品安全相關(guān)法律應(yīng)用研究較為欠缺。
以往對(duì)于食品安全領(lǐng)域的研究,更多還是集中在生產(chǎn)、加工以及市場(chǎng)消費(fèi)等環(huán)節(jié),很少去專(zhuān)門(mén)研究運(yùn)輸流通過(guò)程中的技術(shù)領(lǐng)域。譬如常見(jiàn)的制冷保溫技術(shù)、設(shè)備工藝技術(shù)、信息技術(shù)、生物技術(shù)等。單以信息技術(shù)來(lái)說(shuō),屬于農(nóng)產(chǎn)品冷鏈安全的最直接保證,是實(shí)現(xiàn)企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與監(jiān)管部門(mén)之間信息共享與聯(lián)動(dòng)的大前提。但目前該領(lǐng)域的相關(guān)研究較少,實(shí)踐推進(jìn)緩慢,相關(guān)的法律法規(guī)落實(shí)不到位。總的來(lái)看,全國(guó)性或者區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品冷鏈質(zhì)量安全監(jiān)控系統(tǒng)尚未建立,繼而間接造成政府部門(mén)對(duì)相關(guān)信息的采集與處理能力比較弱。
5小結(jié)
近些年來(lái),隨著商貿(mào)物流行業(yè)的迅猛發(fā)展,再加上技術(shù)上的日趨完善,也使得農(nóng)產(chǎn)品流通取得了較為長(zhǎng)足的發(fā)展。而近幾年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)發(fā)展過(guò)程中最大的困局,即物流體系的構(gòu)建。尤其是鮮活農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié),不合理定價(jià)的法律問(wèn)題最為顯現(xiàn),最終成為鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸與流通的最大困境。如何解決鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸問(wèn)題,即加快實(shí)現(xiàn)“綠色通道”,是應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。而對(duì)于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通與運(yùn)輸過(guò)程中存在的普遍性問(wèn)題,具有較深層的法律原因。雖然目前相關(guān)法律服務(wù)已成體系,但在局部落實(shí)以及監(jiān)管層面,保障性依然不足。
所以,無(wú)論是流通過(guò)程中,還是市場(chǎng)始終兩端的食品安全問(wèn)題,近些年時(shí)有發(fā)生。再加上地方行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù),以及市場(chǎng)監(jiān)管的局部缺失等,最終衍生出系列新矛盾新問(wèn)題。基于上述分析,提出2點(diǎn)建議:建構(gòu)一套農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流服務(wù)相關(guān)保險(xiǎn)制度體系。從立法層面加以完善,并借助于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的成功模式,加快改進(jìn)與革新。以美國(guó)和德國(guó)為例,早在20世紀(jì)30年代就已經(jīng)初步建成了相關(guān)保險(xiǎn)制度體系,即農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)制度[13]。該制度法規(guī),直接覆蓋了農(nóng)產(chǎn)品流通的全過(guò)程。比如中美間的差距,物流成本開(kāi)支方面的占比,是美國(guó)的2倍多。
從側(cè)面也反映出美國(guó)在該領(lǐng)域內(nèi)服務(wù)體系的科學(xué)合理性。當(dāng)然,我國(guó)在該領(lǐng)域也并非完全空白,現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》中的第155條中明確規(guī)定,“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”[14]。總體來(lái)看,應(yīng)在原有框架體系的基礎(chǔ)上,圍繞農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流,以前端預(yù)防控制為主要出發(fā)點(diǎn),加快市場(chǎng)預(yù)警機(jī)制的健全。盡量以法律法規(guī)的高度來(lái)加強(qiáng)保障。第二,完善價(jià)格立法[15],構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格法律體系。
關(guān)于運(yùn)輸成本與產(chǎn)品價(jià)格之間的矛盾,貫穿于農(nóng)產(chǎn)品流通全過(guò)程。因此應(yīng)積極充實(shí)和完善《價(jià)格法》。既往的研究以及政府工作實(shí)踐基本上是對(duì)原有的規(guī)則簡(jiǎn)單補(bǔ)充與修改,沒(méi)有對(duì)進(jìn)一步增加價(jià)格的行為給出具體細(xì)則。簡(jiǎn)言之,現(xiàn)行的《價(jià)格法》中幾乎不存在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格方面的核心內(nèi)容。因此,只有將該部分內(nèi)容納入到法律框架內(nèi),才能確定該制度規(guī)范的約束力和可推行度。對(duì)于上述提到的自主定價(jià)權(quán)問(wèn)題[16]和市場(chǎng)多頭執(zhí)法的弊端,相當(dāng)程度上也可有效規(guī)避。
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