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摘 要： 摘要：加拿大作為一個(gè)擁有豐富水資源的聯(lián)邦制國(guó)家，在水資源管理方面有著先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。本文概述了加拿大水資源概況及其水資源管理理念從無(wú)限制開(kāi)發(fā)到可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)描述了加拿大水資源管理的聯(lián)邦一省一市的三級(jí)行政管理組織體系及相關(guān)法律體系特點(diǎn)，
摘要：加拿大作為一個(gè)擁有豐富水資源的聯(lián)邦制國(guó)家，在水資源管理方面有著先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。本文概述了加拿大水資源概況及其水資源管理理念從無(wú)限制開(kāi)發(fā)到可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)描述了加拿大水資源管理的聯(lián)邦一省一市的三級(jí)行政管理組織體系及相關(guān)法律體系特點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)的水資源管理提供借鑒。
關(guān)鍵詞：加拿大水資源管理體系經(jīng)驗(yàn)
水資源對(duì)于人類社會(huì)的發(fā)展有著不言而喻的重要性。我國(guó)由于早期對(duì)水資源的不合理利用以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的嚴(yán)重污染，導(dǎo)致水資源面臨匱乏的危機(jī)。我們迫切需要學(xué)習(xí)其他國(guó)家在水資源管理方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，來(lái)完善我國(guó)的水資源管理體系。
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加拿大位于北美洲最北端，國(guó)土面積998萬(wàn)km2,是一個(gè)擁有著豐富自然資源的發(fā)達(dá)國(guó)家。現(xiàn)今對(duì)于加拿大水資源的研究主要集中在省級(jí)水資源利用、流域水資源保護(hù)以及水資源綜合保護(hù)等方面。楊杰、徐嘉等對(duì)加拿大不列顛哥倫比亞省、艾伯塔省等省的水資源利用進(jìn)行了研究;楊朝暉、王莉等對(duì)加拿大流域管理體系進(jìn)行了研究;孫鋒對(duì)加拿大水資源綜合利用進(jìn)行了研究。雖然已經(jīng)有較多的學(xué)者對(duì)加拿大水資源管理體系進(jìn)行了分析，但是缺乏對(duì)加拿大水資源管理體系完整、系統(tǒng)的研究。本文梳理了加拿大水資源管理理念、組織體系、法律體系以及綜合管理的特點(diǎn)，并對(duì)我國(guó)水資源保護(hù)提出了建議。
1加拿大水資源管理體系的基本現(xiàn)狀
1-1加拿大水資源管理體系的變遷
加拿大水資源管理主要分為三個(gè)階段(圖1),分別是水資源開(kāi)發(fā)階段、水資源管理階段以及可持續(xù)發(fā)展階段。在水資源開(kāi)發(fā)階段，聯(lián)邦和省政府將水資源的開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，不加限制的水資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致水質(zhì)嚴(yán)重降低。因此，在1970年，加拿大聯(lián)邦政府頒布了《水法》，這部法律標(biāo)志了水資源無(wú)限制開(kāi)發(fā)時(shí)代的結(jié)束和水資源綜合開(kāi)發(fā)時(shí)代的到來(lái)。在水資源管理階段，聯(lián)邦政府將水資源作為一種消費(fèi)性資源，主要強(qiáng)調(diào)水資源的規(guī)劃。1987年，加拿大聯(lián)邦政府頒布了《加拿大聯(lián)邦水政策》，標(biāo)志著水資源的使用進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展階段。
加拿大聯(lián)邦政府通過(guò)科學(xué)技術(shù)及信息工作，管理范圍從單一的水資源領(lǐng)域擴(kuò)展到整個(gè)廣泛的生態(tài)領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)了水資源的可持續(xù)發(fā)展。
1.2組織體系
加拿大是一個(gè)高度分權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家，這種國(guó)家體制對(duì)環(huán)境治理(包括水資源治理)具有重要意義。根據(jù)加拿大憲法，漁業(yè)、航海、聯(lián)邦土地和國(guó)際水域管理通常是聯(lián)邦政府的責(zé)任。水資源和供水管理則是省/地區(qū)政府的責(zé)任。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)法律政策框架的制定和監(jiān)督，省/地區(qū)政府被賦予了相當(dāng)大的立法權(quán)。同叭還有一些聯(lián)邦層面的機(jī)構(gòu)，如加拿大環(huán)境部、地區(qū)委員會(huì)等，共同實(shí)施對(duì)加拿大水資源的管理(圖2)。
20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，加拿大水資源的管理工作一直處在由水資源的規(guī)劃到水資源可持續(xù)發(fā)展的重新定位和結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革時(shí)期。在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，同時(shí)也為了滿足可持續(xù)水管理的需要，加拿大聯(lián)邦政府、省政府及地方政府的水資源管理機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了大規(guī)模的改革。
聯(lián)邦政府水資源管理機(jī)構(gòu)的改革以強(qiáng)化對(duì)水資源的綜合管理為目標(biāo)，主要體現(xiàn)在加拿大聯(lián)邦環(huán)境部、漁業(yè)與海洋部、農(nóng)業(yè)部等政府部門(mén)在機(jī)構(gòu)重組中加強(qiáng)了涉及水資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。
同時(shí)，起承上啟下作用的省政府，成立了專門(mén)的水資源管理機(jī)構(gòu)，并將原來(lái)分布于政府諸多機(jī)構(gòu)的水資源管理的權(quán)力集中于一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)機(jī)構(gòu)。例如安大略省的水資源管理被主要集中在自然資源部、環(huán)境部和農(nóng)業(yè)部等。
各地方政府水資源管理的機(jī)構(gòu)也作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整以適應(yīng)省政府水資源管理機(jī)構(gòu)的重組，使集中后的省政府水資源管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)水資源管理政策能被高效執(zhí)行。除此之外，加拿大還成立了一些組織協(xié)會(huì)，對(duì)國(guó)家水資源的使用、水環(huán)境的管理與治理起監(jiān)督作用。如加拿大流域規(guī)模組織管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)與政府部門(mén)對(duì)加拿大境內(nèi)的流域管理與監(jiān)督。
理論上，加拿大水資源管理結(jié)構(gòu)的每一層級(jí)的相互交織都是來(lái)保證水資源的合理利用與開(kāi)發(fā)。然而，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，層級(jí)之間的協(xié)調(diào)與信息交流存在滯后性、共享性較差、時(shí)效性差等多種問(wèn)題，從而制約了水資源管理的可持續(xù)發(fā)展。目前，加拿大水資源的管理結(jié)構(gòu)是：聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)對(duì)水資源的研究、開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行監(jiān)督;省和地區(qū)政府作為水資源的所有者，主要負(fù)責(zé)對(duì)水資源的管理，針對(duì)本省的水資源特征進(jìn)立水資源管理系統(tǒng)，并輔以相關(guān)的法律及政策框架;市級(jí)政府和社會(huì)組織負(fù)責(zé)水資源的分配管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)和維護(hù)作業(yè)。
1.2.1聯(lián)邦政府水資源管理
加拿大水資源的管理主要在省政府層面，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)法律政策框架的制定和監(jiān)督。同時(shí)，聯(lián)邦政府對(duì)聯(lián)邦土地(例如國(guó)家公園)、聯(lián)邦設(shè)施(辦公大樓、科學(xué)實(shí)驗(yàn)室、軍事基地等)及港口和機(jī)場(chǎng)等負(fù)有責(zé)任，邊界和跨界水問(wèn)題也是由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府還成立了聯(lián)邦-省-地區(qū)水資源委員，向各省和地區(qū)提供科學(xué)的技術(shù)知識(shí)。例如加拿大聯(lián)邦政府衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與美國(guó)共同制定了涵蓋圣克萊湖、底特律湖和從蘇必利爾湖到休倫湖范圍的美國(guó)-加拿大邊界水域的污染控制方案。
1.2.2省/地區(qū)水資源管理
根據(jù)加拿大憲法，省政府對(duì)于大部分的自然資源(包括水資源)擁有所有權(quán)，因而省政府對(duì)于其行政邊界內(nèi)的水資源擁有管理權(quán)。
在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)，省/地區(qū)政府已經(jīng)逐漸熟悉了憲法所賦予他們?cè)谒Y源管理方面的職責(zé)，并且可以根據(jù)本地區(qū)的需求和條件作出修改，省/地區(qū)政府在水資源管理方面擁有絕對(duì)的決定權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，省政府對(duì)于本省的各種水事務(wù)都有立法權(quán)，其中包括民用與工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)灌溉、污染防治、水電開(kāi)發(fā)等。
圖3說(shuō)明，在省級(jí)政府層面，省與省之間在水資源治理方面的部委名稱和機(jī)構(gòu)的數(shù)量也存在著較大的差異。雖然聯(lián)邦政府會(huì)提供一個(gè)水資源管理框架，但是各省政府和地區(qū)在管理實(shí)踐的過(guò)程中會(huì)依據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。
1.2.3地區(qū)政府和社會(huì)組織水資源管理加拿大的市政管理是指地方一級(jí)的管理，市政府只掌握省或地區(qū)政府提供的權(quán)力并承擔(dān)責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，市政責(zé)任包括水資源的從源頭開(kāi)始到所有技術(shù)和行政的管理，包括對(duì)市級(jí)水資源的維護(hù)、監(jiān)測(cè)和實(shí)施管理等，其承擔(dān)責(zé)任的程度也主要取決于水資源的類型、質(zhì)量以及省/地區(qū)的管理要求。
加拿大也成立了一系列的社會(huì)組織及委員會(huì)來(lái)參與水資源的管理。例如由聯(lián)邦和省的環(huán)境與居民健康委員會(huì)組成的飲用水委員會(huì)，通過(guò)制定了飲用水的國(guó)家準(zhǔn)則，給聯(lián)邦和省政府制定飲用水標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)。此外，加拿大環(huán)境資源協(xié)會(huì)通過(guò)提供討論流域水問(wèn)題、洪水管理等水問(wèn)題的平臺(tái)，來(lái)促進(jìn)水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用。
1.3法律體系
加拿大主要的水資源立法在20世紀(jì)70年代開(kāi)始大規(guī)模形成。在1970年以前，加拿大水資源存在開(kāi)發(fā)較大、利用率較低、水質(zhì)下降等多種問(wèn)題，其后頒布了一系列法律來(lái)改善水資源管理的現(xiàn)狀。
1.3.1聯(lián)邦法律
聯(lián)邦政府主要制定了《水法》《環(huán)境保護(hù)法》及《聯(lián)邦水事政府法》等(表1)。其中1990年制定的《水法》是加拿大水資源管理的基本法，也是綱領(lǐng)性文件，規(guī)定了水資源管理的總倡議，并在其第一部分就強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦和省在水資源管理方面的責(zé)任以及水資源規(guī)劃等。
1.3.2省/行政區(qū)法律
加拿大共有10個(gè)省及3個(gè)行政區(qū)，各省和行政區(qū)政府都需根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定不同的法律政策，如西北地區(qū)的《北極污染防治法》;育空地區(qū)的《育空水域法案和條例》等(表2)o所有地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法第一條都會(huì)說(shuō)明本法律的目的在于根據(jù)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)來(lái)促進(jìn)本地區(qū)水資源的可持續(xù)利用。
2加拿大水資源的管理
2.1水邊界的處理—國(guó)際邊界委員會(huì)
加拿大與美國(guó)在邊界上有8891km的界線重合，其中大部分以河流為主，因此，兩國(guó)創(chuàng)建了一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)—美加國(guó)際邊界委員會(huì)，來(lái)處理兩國(guó)邊界問(wèn)題。美加國(guó)際邊界委員會(huì)具備規(guī)模小、職責(zé)專一、獨(dú)立行使權(quán)力和不受政府干擾等特點(diǎn)。
1948年，美加國(guó)際邊界委員會(huì)提出了一項(xiàng)針對(duì)邊界水域的污染控制方案，該方案的范圍涵蓋圣克萊爾湖、底特律湖和從蘇必利爾湖到休倫湖的圣納里斯河。
該項(xiàng)方案主要是針對(duì)所有的廢水，包括生活污水、雨水和工業(yè)廢水等，在排入兩國(guó)交界的河流時(shí)都應(yīng)該具有這樣的狀態(tài)：它們不會(huì)在渾濁的水域中產(chǎn)生條件,這將對(duì)這些水的使用產(chǎn)生不利影響。
該方案對(duì)于引起水污染的原因作了細(xì)致的分類，主要分為衛(wèi)生污水、雨水和化學(xué)污水。在化學(xué)廢物排水中，主要有酚類、除酚醛樹(shù)酯外的化學(xué)廢物、高度有毒的廢物以及脫氧廢物。這些化學(xué)廢物在排放到兩國(guó)邊界的河湖之前，都需按嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)處理(表3)。
2-流域管理中聯(lián)邦政府、省/地區(qū)政府和市級(jí)政府的分工與合作
作為世界五大淡水湖之一的加拿大安大略湖的水資源管理，則最能反映聯(lián)邦政府、省政府和地區(qū)政府之間的交流協(xié)作。安大略湖作為加拿大和美國(guó)共同的邊界湖泊，以及加拿大國(guó)內(nèi)重要的淡水資源，同時(shí)還是漁業(yè)和航運(yùn)的重要水體，聯(lián)邦政府對(duì)其擔(dān)負(fù)著主要的管理責(zé)任，加拿大環(huán)境部、漁業(yè)海洋部等8個(gè)聯(lián)邦部門(mén)和機(jī)構(gòu)承擔(dān)著相關(guān)的責(zé)任。在省政府管理層面，安大略湖隸屬于安大略省，因此省部門(mén)中的環(huán)境部、自然資源部等都對(duì)安大略湖的可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。此外，還有一些土著社區(qū)及社會(huì)組織對(duì)安大略湖的發(fā)展規(guī)劃也起著輔助作用。
由圖4可見(jiàn)，加拿大水資源管理的權(quán)力下放，導(dǎo)致聯(lián)邦政府在水治理方面權(quán)力分散。對(duì)于安大略湖水資源的管理和開(kāi)發(fā)，在聯(lián)邦、省和社會(huì)組織等的多方面管轄下，權(quán)力有一定的重復(fù)和交叉，缺乏有效協(xié)調(diào)水資源管理的機(jī)構(gòu)。管理碎片化始于權(quán)力的憲政劃分,并延伸到政府的各個(gè)部門(mén)，由多個(gè)部委負(fù)責(zé)。正如圖4所示，各級(jí)政府部門(mén)對(duì)于安大略湖水資源的管理，既有不同也有重疊，因此需要制定法律和政策以明確保護(hù)責(zé)任，并制定聯(lián)邦和省級(jí)的具體協(xié)調(diào)措施。