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摘 要： [摘要]為促進農業產業發展，解決農業企業在社會資本市場上融資難、負擔重的問題，我國在農業生產建設環節引入PPP融資模式。但從近幾年農業PPP項目發展速度、質量上來看，我國農業PPP項目處在瓶頸階段，仍存在項目投資途徑少、政策貫徹不徹底、缺乏有效利潤點
[摘要]為促進農業產業發展，解決農業企業在社會資本市場上融資難、負擔重的問題，我國在農業生產建設環節引入PPP融資模式。但從近幾年農業PPP項目發展速度、質量上來看，我國農業PPP項目處在瓶頸階段，仍存在項目投資途徑少、政策貫徹不徹底、缺乏有效利潤點、稅收模式不完善等問題。文章著眼如何提高農業項目參與主體的積極性，充分利用政策資源，促進農業產業現代化、規范化，使我國從農業大國變身農業強國。
[關鍵詞]農業;PPP項目;PPP項目管理
1引言
農業作為國家的第一產業，支撐著國民經濟的建設和發展。農業企業是實施鄉村振興倡議，解決“三農”問題的重要主體。我國高度重視農業產業發展，近年來，中共中央對農業產業發展的近況提出新要求，利用PPP模式促進農業項目發展成為新興熱點。但目前農業PPP項目較其他行業仍缺乏吸引力，農業PPP項目也缺乏一些成功的典型案例來促進私營部門的有效進入。農業PPP項目的發展勢在必行，如何對項目進行規范，如何轉變政府、企業對農業PPP項目的固有成見，轉變發展方式，如何利用制度、政策優勢促進農業PPP項目的發展，如何借鑒國外成功經驗促進農業PPP項目的落成等問題成為當前農業PPP項目的研究熱點。
2我國農業PPP項目發展現狀
自2016年12月31日，中共中央、國務院發布《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》以來，社會資本與政府合作不斷被發文提倡，《關于做好2019年農業生產發展等項目實施工作的通知》《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》等政策性文件明確指出社會資本與政府合作的重要性。但從目前農業PPP項目入庫數量來看，農業PPP項目仍存在很大問題。全國PPP綜合信息平臺項目管理庫顯示，截至2019年8月，我國PPP項目入庫9169個，入庫金額138369.35億元。其中，農業PPP項目僅有74個，僅占入庫數目的0.8%;入庫金額834億元，僅占入庫金額的0.6%。農業PPP項目吸引力差、入庫少、資金投入低的問題急需解決。
3農業PPP項目發展存在的瓶頸
3.1項目融資渠道單一，缺乏有效投資路徑
農業項目作為第一產業，目前在資本市場上并不被看好，多數投資者仍將目光聚集在互聯網、醫療等高新技術產業上，投資農業與主流投資路徑相背，投資者在農業項目上顧慮大、膽子小。現階段農業項目也的確是市場上相對弱質的項目，經濟利潤低，產業項目缺乏活力。而農業項目往往又有著投資期限長、資金需求量大的特點，致使農業PPP項目即使已經有政府保駕護航，仍少有投資者愿意駛入未知藍海。
3.2政策的出臺對實地項目的導向性影響差
盡管近幾年農村農業部、財政部等部委已經多次下發有關文件倡導農業PPP項目的發展，但各地政府對農業PPP項目的理解仍不到位，尤其一些農業大省官本位思想嚴重，企業與政府之間仍缺乏平等合作觀念，PPP項目運行模式受到誤解。投資人對PPP項目缺乏信任，而政府對PPP項目也只是認作一種降低負債率的新型融資工具，違背PPP項目初衷。這導致PPP項目不能起到有效的風險分擔作用，無論政策如何出臺，投資人都不愿將資本投入農業項目中去，導致政策雷聲大、地方雨點小。
3.3農業PPP項目缺乏有吸引力的利潤增長點
農業作為第一產業，對國民經濟起到支撐作用，許多農業產業項目有著很強的公益性質，而企業對于公益性大于盈利性的投資項目有著天然的排斥感。作為投資項目，如果不具有強有力的利潤增長吸引力，很難被企業提上投資日程。相對于新興產業相比，農業產業投資回收期長，且不存在“以小博大”的情況存在，因此農業產業項目仍然需要尋求新興的利潤增長點以吸引企業投資人的目光。
3.4農業PPP項目稅收程序設計不完善
由于國家對農業產業的關注，稅收政策與其他產業有著較大的區別，然而有關“免稅”“退稅”等稅收政策針對PPP項目并沒有明確的法律法規來指導具體實行辦法。存在諸如企業留抵稅額占企業現金流、免征稅收入占比過大，退出環節征稅稅收政策不明晰，政府補助重復征稅，費用分配不清等問題。企業進入、退出皆存在不可預知的納稅風險與費用分配風險，阻礙企業投資者的投資意向。
3.5農業科技創新力度低，PPP與創新項目結合領域存在空白
關于PPP在農業領域的應用，國內現有文獻研究多集中于農業基礎設施建設、農業綜合開發和農業保險等方面，鮮有農業科技創新方面的應用研究。公共部門中的學校、科研院所作為科技創新的主體，與企業合作進行R&D項目合作是對農業產業保持發展活力，促進產業升級轉型的關鍵�，F階段，農業R&D項目盡管對企業對社會都有著很高的投資回報率，但由于其自身的風險性，仍少有企業涉足。這就更需要政府政策指引、科研院校與農業企業通力合作，積極促進農業R&D項目以PPP模式發展，促進農業科技產業的不斷發展。
4突破農業PPP項目發展瓶頸的路徑
4.1促進項目多主體參與，集中多方面力量促進項目發展
在農業PPP項目中，政府部門是項目的規劃者和協調者，企業則是項目實施的主體，金融機構為項目開展提供資金支持，村民組織則是項目的建設主力。各方主體應明確各自的關系與作用。
政府部門作為規劃者、協調者和監督者，應當充分發揮風險分攤作用。同時給予其他主體政策上的支持，并對具體項目實時跟進，保證項目進展高質有序，同時協調外圍關系，確保項目平穩運行。
企業作為項目實施的主體，要保證項目的質量，在著眼項目利潤回報時，也不能忽視項目的公益性質。在項目一開始就要明確政府與市場的責任權利界定，明確PPP模式的本質是合作，風險是各方主體共同承擔，不能把政府作為風險的“兜底者”。
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金融機構要對項目進行合理的風險評級。對風險過大的項目堅決拒絕，不能因為存在政府這一因素而無限制地放開對項目的審核。而對于風險收益合理、社會效益良好的項目，則要適度地放寬審查政策，予以一定的支持。金融機構尤其是各大銀行，對于農業PPP項目，要意識到其資金需求量大、資本回收期長的特點，要區別于其他類型的投資項目，并給予適度的優惠措施，從而促進農業項目的運營。
村民組織與村民是項目的受益者與建設主力。農業項目中，村民組織與村民是最主要的建設者，農業PPP項目要采取多種方式帶動村民組織與村民的積極性。如鼓勵村民入股，使村民對項目具有認同感，從而促進項目發展。再如，就具體項目組織村民進行了解學習，促進村民熱情，同時根據需要招聘當地村民，解決就業問題，使村民得到實在的利益，從而推動項目發展。
4.2地方政府主動尋求政企合作機會，并在政策上予企業以支持鼓勵
目前國家已經出臺多部政策指導性文件促進PPP項目發展，然而地方政府對中央政策響應力度還有待加強。各級地方政府應根據本轄區特點，出臺具體促進農業PPP項目發展的文件，加強與企業溝通，讓企業意識到各級地方政府對發展農業項目的決心。對有發展前景、有社會效益的項目，各級政府要主動尋求企業合作，并給予企業相應的政策扶持。
各級地方政府要了解PPP項目運作模式，不能將PPP模式與以往的政府購買服務一并而論。政府要強化合作意識，與企業在平等的基礎上進行合作，要主動解決如土地規劃、水電設施等問題，并給予一定的扶持與補助，以提高高社會效益項目對私營部門的吸引力。
4.3轉變思路，持續創新，尋求農業項目新興利潤增長點
政府要積極轉變思路，帶動企業目光，啟動一些具有高社會效益且高資本回報的項目，如高標準農田建設、現代漁港建設、農業廢棄物資源化利用、病死畜禽處理等，使企業在上述項目中建立盈利機制。政府則負責加強監管，在新項目中體現政府本身的監督作用，避免在新興項目中出現管理不利、流程不全等亂象。使項目一經建立就能在各方所預期的軌道上持續發展下去，減輕退庫的風險與損失，從而促進農業PPP項目多元化發展。
4.4強化農業PPP項目財稅核算及管理
農業項目多存在著前期資金投入大、回收少的問題，各項基礎建設而產生的進項稅額過多。而由于銷項稅額過少所導致的留抵稅額大量占據了企業的資金。導致企業資金結構不健康、資金活動性差，影響企業的發展。政府在針對PPP項目時應注意到上述問題，實施相應的稅收優惠政策，對過多的進項稅額部分實行合理退稅，減輕項目負擔。
現行稅法下，用于免征增值稅項目的購進貨物、勞務、服務、無形資產和不動產的進項稅額不得從銷項稅額中抵扣。農業PPP項目中存在農產品銷售等免征增值稅項目，對應的進項稅額不作為留抵稅額，而是轉出并計入成本、費用，變相降低了項目稅后收益率。為了提高農業項目的稅后收益率，對于轉出的進項稅額應當允許其進行退稅，配套上述的留抵稅額退稅措施，合力促進農業項目稅后收益率提升，吸引企業投資積極性，提高農業PPP項目在資本市場上的吸引力。
4.5發展農業科技，產學研合作促進農業產業轉型升級
農業PPP項目要多方式發展，不能將目光僅僅鎖定在BOT、TOT等農業建設項目的實踐上。要充分汲取發達國家農業PPP項目與農業科技項目的結合經驗，促進農業PPP項目經驗“引進來”，農業技術“走出去”。私人部門的研發多是短期的、基于市場的，而公共部門的研發側重于中長期的育種方法、基因、親本等領域。科研院所所提供的最新的研究結果為私營部門提供研發基礎，而私營部門的研究成果將科學技不斷產業化，為科技的創新提供動力。通過產學研結合，使R&D項目通過PPP模式得到發展，利用科研院所的專業優勢與企業的科技經濟轉換能力，促進農業科技在農業生產中的使用，充分體現各方的利益訴求，實現農業科技創新，推動社會進步，形成公共、私營、社會三贏的局面，進一步促進農業產業的轉型升級。——論文作者：倪筱楠，王明先