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摘 要： 摘 要：在對當(dāng)前中國農(nóng)村土地管理制度中存在的問題進行深入剖析基礎(chǔ)上，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)涵，從制度改革協(xié)調(diào)聯(lián)動性、整體性角度出發(fā)，設(shè)計了農(nóng)村土地管理制度改革的Land-PPET框架。通過對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、征收和流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新研究，以明晰集體土地所有權(quán)、
摘 要：在對當(dāng)前中國農(nóng)村土地管理制度中存在的問題進行深入剖析基礎(chǔ)上，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)涵，從制度改革協(xié)調(diào)聯(lián)動性、整體性角度出發(fā)，設(shè)計了農(nóng)村土地管理制度改革的Land-PPET框架。通過對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、征收和流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新研究，以明晰集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的主體、年限和范圍;轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，科學(xué)開展農(nóng)村土地規(guī)劃，積極引導(dǎo)多方主體參與規(guī)劃的編制，有效引導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展;提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限定征收范圍，完善征地手續(xù)，保證征地的公平;有序開展土地流轉(zhuǎn)，探索改革農(nóng)村住宅用地供地模式，推進農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)市場化，解決農(nóng)村土地管理制度中存在的問題，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化發(fā)展;農(nóng)村土地管理;制度創(chuàng)新;Land-PPET框架;中國
在城鄉(xiāng)二元體制尚未完全破除的環(huán)境下，中國的城鎮(zhèn)化雖取得了顯著成效，但也帶來了諸多問題，其中最突出的問題是土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化道路的提出，其核心是要走能夠帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，亦即城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路[1] 。城鎮(zhèn)化和土地管理制度兩者息息相關(guān)。城鎮(zhèn)化對土地征用產(chǎn)生大量需求，加快城鎮(zhèn)化進程離不開土地管理制度的保障，而我國的土地管理制度也正是在城鎮(zhèn)化的推動下不斷地朝著市場化的方向改革。城鎮(zhèn)化和土地管理制度又存在著矛盾，因城鎮(zhèn)化而導(dǎo)致對耕地的大量占用，與土地管理制度所遵循的嚴(yán)格保護耕地的原則產(chǎn)生了矛盾，而現(xiàn)行土地管理制度的諸多安排也并非從有利于城鎮(zhèn)化的角度出發(fā)，對城鎮(zhèn)化健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。據(jù)統(tǒng)計，1990—2006年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地4 574.6萬畝，有54萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地，由于低價征地，農(nóng)民所蒙受的損失超過2萬億元[2] 。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以農(nóng)民利益受損為代價，沒有注重對農(nóng)民土地權(quán)益的保護，使得城鄉(xiāng)差距日益擴大。如何統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地管理制度的改革，實現(xiàn)雙贏，成為擺在我們面前的一個現(xiàn)實而又緊迫的問題。
十八大報告不僅強調(diào)“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，更明確要求“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，對土地管理制度改革提出了明確的要求。中國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度帶有明顯的計劃經(jīng)濟的特征，限制著土地要素的自由流動，阻礙了全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場的建立，更不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。相關(guān)研究多集中在城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地制度的相互關(guān)系[3] 、中國農(nóng)村土地制度及改革的核心問題[4] 、農(nóng)村現(xiàn)存的土地利用問題[5] 和如何解決 “三農(nóng)問題”[6] 等，并以此尋求完善農(nóng)村土地管理制度的途徑。本文擬從分析我國現(xiàn)存的農(nóng)村土地管理制度的問題入手，通過設(shè)計農(nóng)村土地管理制度改革的Land-PPET框架，研究制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的土地管理制度缺陷，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下我國農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新路徑。
1 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)涵
從十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會”到十八大提出的“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展倡議的進一步深化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是在城鄉(xiāng)一體化的理論基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的，指隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而促進城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式變化的過程，是城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務(wù)，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實質(zhì)，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會公平的統(tǒng)一，解決城鄉(xiāng)差距過大、半城市化等發(fā)展中的突出矛盾，促進人的全面發(fā)展，讓全體人民共同參與全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)，共享改革發(fā)展的成果[7] 。
“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”并不等同于“城鄉(xiāng)一樣化”，城市和農(nóng)村應(yīng)該有區(qū)別[8] 。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最高形態(tài)是城鄉(xiāng)差距完全消失，城市與鄉(xiāng)村地區(qū)只存在景觀、產(chǎn)業(yè)及人口密度的差別，而不存在“城市性” 的差別，城市與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟、社會、文化上應(yīng)成為一個地域綜合體[9] 。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)是城鄉(xiāng)在經(jīng)濟上彼此分工，在政治上互相平等，文化上各具特色，生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化區(qū)域整體。
2 城鎮(zhèn)化進程中現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度存在的問題
我國農(nóng)村土地管理制度主要包括土地產(chǎn)權(quán)制度、土地規(guī)劃制度、征地制度和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度等。受城鄉(xiāng)二元管理體制的束縛、土地市場發(fā)育的不健全，以及思想觀念制約等原因的共同影響，我國產(chǎn)生了土地征用、土地規(guī)劃、土地使用和土地監(jiān)管等方面的一系列問題，作為農(nóng)村重要資產(chǎn)的土地缺乏科學(xué)高效的管理。農(nóng)村土地管理制度在平衡城鎮(zhèn)化發(fā)展和耕地保護兩者之間關(guān)系方面的作用沒有得到充分體現(xiàn)。
隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，中國現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度存在著耕地不斷被征用、保護耕地壓力不斷增大、建設(shè)用地的集約節(jié)約利用水平不高和經(jīng)濟效益低下等問題。在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)的幾次建設(shè)高潮，如開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)開發(fā)熱、廣場熱、企業(yè)圈地?zé)帷⒃旄郀柗蚯驁鰺帷①u地?zé)帷⒋髮W(xué)城熱等，都折射出農(nóng)村土地管理制度中存在的問題對于城鎮(zhèn)化進程的不良刺激和惡性循環(huán)，現(xiàn)有的土地管理制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢，應(yīng)加快改革[10] 。在城鎮(zhèn)化過程中，如何通過農(nóng)村土地管理制度的改革，更好地調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化與耕地保護的關(guān)系，有序推進城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是當(dāng)前我國農(nóng)村土地管理工作的重中之重。
2.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主體模糊拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距
中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要存在兩個方面的問題：集體所有權(quán)的主體模糊和集體所有權(quán)的行使不明確。1982 年《憲法》、1987 年《民法通則》、1988 年《土地管理法》和1993年《農(nóng)業(yè)法》都對農(nóng)村集體土地所有權(quán)做了相關(guān)規(guī)定，但均存在法定權(quán)利主體的多級性和不確定性[11] 。農(nóng)民集體是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的集合群體，不是法律上的組織。現(xiàn)行法律沒有對集體做出清晰界定，導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊不清，所有權(quán)主體虛置，缺乏明確的實體化代表。集體所有權(quán)主體模糊結(jié)果導(dǎo)致實踐中多元主體間的權(quán)利之爭，進一步阻礙農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰化和土地順暢流轉(zhuǎn)，制約農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)地所有權(quán)不明晰和土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，不利于作為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展，二者都將拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。
普通村民作為集體組織中的一員，由于土地所有權(quán)主體地位是虛置的，所有權(quán)難以得到真正的行使。現(xiàn)實中，所有權(quán)的實際行使主體——村干部，在與國家政府或土地征用方談判時，代表農(nóng)民的利益;在與普通農(nóng)民打交道時，則是國家政府和公共利益的代表，處于絕對優(yōu)勢地位，普通農(nóng)民應(yīng)得的權(quán)益難以得到保證。
中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的不明晰，造成農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等多部門對農(nóng)村土地進行管理。無序的多頭管理，直接導(dǎo)致農(nóng)村土地的管理混亂，這一點在農(nóng)村土地權(quán)屬管理中表現(xiàn)明顯：農(nóng)村土地登記滯后，造成農(nóng)民對所擁有的土地不具有資產(chǎn)性質(zhì)，土地對農(nóng)民的資產(chǎn)功能無法實現(xiàn)，因而農(nóng)村土地市場無從合法有效地建立，滋生大量非法和隱形交易，如小產(chǎn)權(quán)房等問題的產(chǎn)生。如果不理順土地管理機構(gòu)設(shè)置，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所長期處于缺位狀態(tài)，不利于城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，更談不上解決農(nóng)村長期殘存的土地糾紛問題，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也無從談起。
2.2 農(nóng)村土地規(guī)劃制度的缺位造成“三生”空間的混亂
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村土地規(guī)劃制度的缺失以及 “兩規(guī)”(土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃)不協(xié)調(diào)，造成了就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的管理現(xiàn)狀，導(dǎo)致土地管理層面城市與鄉(xiāng)村的脫離[2] 。農(nóng)村土地規(guī)劃的缺位以致無法進行有效的規(guī)劃管治和有效的管理，這一點在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)的開發(fā)過程中表現(xiàn)尤為明顯。
目前的土地規(guī)劃更多的是控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的新增規(guī)模和建設(shè)用地的總規(guī)模，而多數(shù)農(nóng)村土地規(guī)劃更多的是偏重耕地尤其是基本農(nóng)田的保護和管理，而對于農(nóng)村建設(shè)用地和未利用地缺乏相應(yīng)的科學(xué)規(guī)劃，即當(dāng)前的土地利用規(guī)劃設(shè)計，具體的土地規(guī)劃地塊和管制地塊并沒有較為明確的展示，使得土地用途管制缺乏載體。
我國新一輪土地規(guī)劃雖然開始強調(diào)空間規(guī)劃布局，但更多注重的仍是城鎮(zhèn)的空間發(fā)展規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模邊界等方面的內(nèi)容，缺乏對城鄉(xiāng)土地利用的空間結(jié)構(gòu)及布局的指導(dǎo)和農(nóng)村土地的空間規(guī)劃，針對農(nóng)村“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”三生一體的總體規(guī)劃和設(shè)計更為少見，造成農(nóng)村的功能定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明確[12] ，農(nóng)村生活空間不便、生產(chǎn)空間受限和生態(tài)空間惡化[13] 。
2.3 農(nóng)村土地征收制度的強制性損害農(nóng)民的利益
我國城市新增建設(shè)用地從 2003 年的每年 400 多萬畝增加到2013年的800多萬畝，其中一半以上(約400多萬畝)需要從農(nóng)地征收[14] 。在大規(guī)模的征地中，現(xiàn)行征地制度主要存在著以下問題：
①征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低。我國現(xiàn)行征地補償基準(zhǔn)是被征土地原來用途產(chǎn)生的收益，也就是土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這個基準(zhǔn)只體現(xiàn)了對土地資源屬性的補償，資源配置效率損失嚴(yán)重，導(dǎo)致征地需求脫離征地成本的制約，征地規(guī)模失控。如：杭州城市郊區(qū)征地，征地價格超過原有土地價格的 100 倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)行土地法中規(guī)定的30倍的最高上限。然而，即使一畝地按每年一千元的產(chǎn)值計算，也只有十來萬，相對于征地農(nóng)民以后的生活保障，差距還是很大[14] 。現(xiàn)實情況是，政府往往先低價征收農(nóng)民集體土地，然后再高價出讓，土地增值收益與農(nóng)民及農(nóng)村集體組織完全無關(guān)，把被征地的農(nóng)民推向一種失地又失利，無助又無援的無奈境地，農(nóng)民利益受損，沒有享受到城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果，反而被排除在外，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大。
②征地范圍過廣，土地資源配置效率低下。依照我國法律規(guī)定，農(nóng)地需要被用作工業(yè)建設(shè)或其它非農(nóng)業(yè)用途時，無論其是否滿足公益性前提均必須先被國家征用為國有，然后由地方政府的相關(guān)部門代表國家統(tǒng)一開發(fā)、管理和出讓等。政府在土地一級市場上處于完全壟斷地位，而農(nóng)村集體所有權(quán)主體卻沒有進行土地買賣的權(quán)利。這種把建設(shè)用地全部納入國家征收的法律制度安排，嚴(yán)重扭曲了這種稀缺性資源的價值，不利于土地資源的高效配置。
2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不規(guī)范不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展
近年來，全國多個地方雖然相繼出現(xiàn)多種類型的土地流轉(zhuǎn)方式，如：反租倒包、土地股份合作和土地轉(zhuǎn)包等形式，但還缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場和高效合理的流轉(zhuǎn)機制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于初始的自發(fā)階段，不利于促進土地適度規(guī)模經(jīng)營的形成[3] 。當(dāng)前影響我國土地流轉(zhuǎn)的因素主要有以下幾個方面： ①法制建設(shè)落后，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體辦法國務(wù)院一直沒有正式的法規(guī)出臺，這給農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)機制的形成帶來難度。現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)土地，大部分都沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，沒有按承包法規(guī)定的程序進行流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致糾紛時常發(fā)生;②目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定、效率低。我國農(nóng)村外出勞動力的就業(yè)風(fēng)險比較大，隨時可能重新回流農(nóng)村，為留得退路，大都要求留有土地承包權(quán)。因此農(nóng)戶之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓多是自發(fā)的、短期的和季節(jié)性的，轉(zhuǎn)包方與接包方之間大多是私下達成協(xié)議，且兩者之間多數(shù)有親緣關(guān)系;③土地流轉(zhuǎn)中介組織不健全，對土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)作用有限。目前農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)狀態(tài)，局限于狹小的村域內(nèi)，沒有中介服務(wù)組織，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時有效地溝通，土地轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，只好請人代耕或無償轉(zhuǎn)包，而一些有條件有能力想擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶卻找不到出讓土地的對象，交易難以完成。
土地是農(nóng)民賴以生存的基本資源，即使是外出打工的農(nóng)民也不愿失去土地。城鄉(xiāng)分離的二元社會保障制度、戶籍制度、土地制度以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范性，造成農(nóng)民難以實現(xiàn)自由流動，嚴(yán)重制約著土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民對土地的嚴(yán)重依賴，難以形成大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。
3 助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新
農(nóng)村土地管理制度改革創(chuàng)新的關(guān)鍵是要做好系統(tǒng)謀劃和頂層設(shè)計。雖然農(nóng)村土地管理制度改革的具體對象和內(nèi)容存在差異，但在實踐中卻是相互關(guān)聯(lián)甚至彼此依存的，存在一定的邏輯關(guān)系，如：征地制度改革與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，二者改革對象不同，但改革指向卻是一致的，都是為了保護和顯化農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)權(quán)益，因此在運作范圍上存在此消彼長的關(guān)系，征地范圍的縮小與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍的擴大需要同步推進;集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治，三者內(nèi)涵不同，當(dāng)“各自為戰(zhàn)”時，政策效應(yīng)明顯受限，但從優(yōu)化配置和高效利用土地資源的角度看，其根本目的是一致的，如能組合運用，可以發(fā)揮政策的整體效應(yīng)[15] 。基于對農(nóng)村土地管理制度的梳理分析，本文設(shè)計了 Land- PPET(Land -Property，Planning， Expropriation and Transfer)框架(圖1)，以揭示上述四項土地管理制度間的關(guān)系，加強改革的協(xié)調(diào)聯(lián)動，增強改革的整體性。
3.1 土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革包括土地所有權(quán)改革、農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)改革和集體建設(shè)用地(主要指宅基地)使用權(quán)的改革。前者站在整個村域角度，后者聚焦于直接涉及農(nóng)民切身利益的兩項土地使用權(quán)。
當(dāng)前中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不同的政策組合來配套，如果是單就土地產(chǎn)權(quán)制度進行改革的話很難取得成功[16] 。
將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實處。明確農(nóng)民集體所有究竟是哪個集體所有，是村民小組，還是村民集體，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體[17] ，核心是要有利于實現(xiàn)土地的有效監(jiān)督、管理和使用。村民委員會既是法律上認(rèn)定的一級法人，也是行政上認(rèn)可的一級行政組織，同時也是《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)民集體所有中的一個組成部分，更是土地的直接利益相關(guān)者。因此，村民集體應(yīng)成為土地農(nóng)民集體所有的指向所在。另外，賦予村民委員會自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，特別是要按照“權(quán)利平等”原則，公平對待國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，進而推動城鄉(xiāng)土地市場體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化[18] 。
盤活農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地(主要指宅基地)的使用權(quán)，顯現(xiàn)農(nóng)民的資產(chǎn)價值。農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，二者是統(tǒng)一在一起的。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是要促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的進一步分離，從而有利于農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，弱化農(nóng)民與土地的聯(lián)系，讓脫離了土地的農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步，符合城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求;農(nóng)村集體建設(shè)用地中宅基地使用權(quán)的改革，要在保證當(dāng)前的用地規(guī)模不再擴大的前提下，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治、集約節(jié)約用地和耕地占補平衡等政策組合運用，實現(xiàn)人口的集中居住，向中心村(社區(qū))和城鎮(zhèn)集中，然后對騰出來的農(nóng)村集體建設(shè)用地進行整治還田或還建[19] 。
從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的本質(zhì)出發(fā)，就是要改變城市偏向政策，從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，讓農(nóng)村和城市具有均等的發(fā)展機會。通過將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實處，盤活農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地(主要指宅基地)的使用權(quán)，顯現(xiàn)農(nóng)民的資產(chǎn)價值，讓農(nóng)村土地權(quán)益、農(nóng)民權(quán)益得到體現(xiàn)，讓市場在農(nóng)村的土地配置及利用上發(fā)揮作用，讓土地要素可在城鄉(xiāng)之間依照市場機制自由流動，打破長期形成的制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的二元土地制度，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
3.2 土地規(guī)劃制度創(chuàng)新
農(nóng)村土地利用規(guī)劃的制度創(chuàng)新目標(biāo)應(yīng)是面向市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代化土地資源管理要求，建立符合我國國情的，功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的土地利用規(guī)劃的制度體系。在規(guī)劃的制度創(chuàng)新過程中，應(yīng)遵循從實際出發(fā)、不斷嘗試改革，使土地利用規(guī)劃與市場經(jīng)濟體制逐步相適應(yīng)，并與規(guī)劃在國民經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)有的地位相適應(yīng)。規(guī)劃制度創(chuàng)新的著眼點應(yīng)以其行政管理機制、決策機制、利益均衡機制、法律體系等方面為核心[12] 。
從長遠(yuǎn)考慮，為了徹底做好土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，促進我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)建立和完善具有中國特色的規(guī)劃體系，盡快開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)健康發(fā)展的土地規(guī)劃的編制工作，以便在區(qū)域?qū)哟紊蠈ι鐣?jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)規(guī)模與布局，土地利用與經(jīng)濟發(fā)展，土地利用與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之間相互關(guān)系進行協(xié)調(diào)和安排。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃工作應(yīng)因地制宜，充分結(jié)合地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，尋求能夠體現(xiàn)地域特色、地方文化特征的規(guī)劃設(shè)計方案，有效引導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展。此外，基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃工作應(yīng)積極引導(dǎo)多方主體參與規(guī)劃編制。
土地利用規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展土地資源空間配置的依據(jù)，無論是新增建設(shè)用地對農(nóng)用地的占用，還是建議試行的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都離不開規(guī)劃的約束，如：對于閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，哪些必須復(fù)墾，哪些又可以流轉(zhuǎn)給其他符合條件的使用者繼續(xù)作為建設(shè)用地的，都必須依據(jù)規(guī)劃。只有通過編制科學(xué)合理的適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展要求的土地利用規(guī)劃，才能真正做到城鄉(xiāng)土地在各部門、各產(chǎn)業(yè)間的統(tǒng)一管理與分配，才能實行更加嚴(yán)格的土地用途管制，在切實保護耕地的前提下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
3.3 土地征收制度創(chuàng)新隨
著我國城鎮(zhèn)化倡議的不斷推進，未來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展仍將處于加速發(fā)展階段，大面積征地不可避免。為了保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害、征地后的生活水平不會下降、更好地促進城鎮(zhèn)化進程，需從以下幾個方面進行改革：
一是必須明確土地征用的公共目的和用地范圍，盡可能有條件地縮小征地范圍。一般來講，公共目的土地使用是以非盈利性和社會性為基礎(chǔ)的，但在市場經(jīng)濟條件下，非盈利性的項目在逐漸縮小，原來一些為社會服務(wù)的機構(gòu)，正在改變其性質(zhì)。比如，醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院和大中型公共服務(wù)設(shè)施等應(yīng)是以非盈利為目的，但隨著投入主體的增多和市場化運營，這類機構(gòu)部分或全部已不再具有非盈利性目的。對于盈利性的企業(yè)用地必須嚴(yán)格加以區(qū)分，推行市場化的供地方式，保證不同性質(zhì)的用地采用不同的供地方式。二是對征地補償?shù)母倪M，征地補償應(yīng)實行以“購”代“征”，要給被征地農(nóng)民合理補償，讓被征地農(nóng)民的生活長期有保障，如果融入城市就應(yīng)當(dāng)要有正常的社會保障，真正變成市民[10] 。土地征用的強制性并不代表低價位，對于農(nóng)民來說，土地被征走了，征地方必須解決好他們的生計問題，包括就業(yè)和社會保障。解決征地補償中農(nóng)民利益損失問題應(yīng)成為當(dāng)前征地制度改革的重點。
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為了促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)該積極探索多元化的農(nóng)村城鎮(zhèn)化土地資源配置新機制[5] 。我國小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，又處于廣大農(nóng)村地域之中，以小城鎮(zhèn)為載體的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是中國推進城鎮(zhèn)化進程的重要組成部分。因此，應(yīng)建立多元化的小城鎮(zhèn)土地市場，既包括國有土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，也包括集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，打破僅依靠征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地推進城鎮(zhèn)化的一條腿走路的制約，加快城鎮(zhèn)化進程。
3.4 土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，離不開農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。提高土地集約節(jié)約利用水平與推進城鎮(zhèn)化，離不開集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。明晰的土地產(chǎn)權(quán)是土地有序流轉(zhuǎn)的重要前提，亟需通過農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)顯化[20] 。應(yīng)盡快科學(xué)部署和推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作，為構(gòu)建城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制奠定基礎(chǔ)[21] ，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)、土地市場收益權(quán)，使務(wù)農(nóng)村民、失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障[22] 。進一步延長土地承包期或賦予農(nóng)民土地的永久使用權(quán)，建立產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)制度。以完善和強化土地用益物權(quán)為重點，搞活集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，保障土地所有者和使用者的收益權(quán)[23] 。對耕地的保護，要逐步改變福利式的農(nóng)業(yè)補貼制度[24] ，把資金集中用于解決制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題上，尤其要調(diào)動農(nóng)戶耕地規(guī)模經(jīng)營和耕地質(zhì)量保護投入的積極性，優(yōu)化農(nóng)用地流轉(zhuǎn)環(huán)境，促進農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，切實提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平。
在法律政策層面，應(yīng)研究出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與配置辦法，探索改革農(nóng)村家庭“一戶一宅” 批地建房為一定區(qū)域(如鄉(xiāng)鎮(zhèn))內(nèi)中心村(社區(qū))建設(shè)集中供地新模式，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)市場化模式，積極探索宅基地保障性功能轉(zhuǎn)化與農(nóng)民工市民化就業(yè)安置模式，建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)股份化與經(jīng)營專業(yè)化模式，為推進新型城鎮(zhèn)化，搭建新平臺，營造新環(huán)境[25] 。積極探索有償收回農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)的制度。可借鑒城市國有土地的儲備制度，由村集體有償收回農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)，對放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟補償，然后把宅基地重新分配給其他農(nóng)戶使用或用于村鎮(zhèn)公共建設(shè)。創(chuàng)新農(nóng)村宅基地跨村使用制度，為農(nóng)村人口向中心村和城鎮(zhèn)集聚提供住房用地保障。
4 結(jié)論與建議
本文針對農(nóng)村土地管理制度中存在的問題，設(shè)計了Land-PPET框架，通過農(nóng)村土地管理制度的協(xié)調(diào)聯(lián)動改革，增強改革的整體性和效果，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步，保證農(nóng)民脫離土地進城以后生活有所依靠，同時農(nóng)地可以自由、有序地流轉(zhuǎn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新要點如下：
第一，明晰土地產(chǎn)權(quán)。將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實處，盤活農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地(主要指宅基地)的使用權(quán)，顯現(xiàn)農(nóng)民的資產(chǎn)價值，讓土地要素可在城鄉(xiāng)之間依照市場機制自由流動，打破長期形成的城鄉(xiāng)二元土地制度，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
第二，科學(xué)開展農(nóng)村土地規(guī)劃。轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，農(nóng)村土地規(guī)劃要因地制宜，充分結(jié)合地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，尋求能夠體現(xiàn)地域特色、地方文化特征的規(guī)劃設(shè)計方案，編制富有地方特色的規(guī)劃，有效引導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展，積極引導(dǎo)多方主體參與規(guī)劃編制。
第三，保證土地征收公平。通過明確土地征用的公共目的和用地范圍，有條件地縮小征地范圍;改進征地補償方式，實行以“購”代“征”，給被征地農(nóng)民合理補償。
第四，有序開展土地流轉(zhuǎn)。盡快開展全面的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，為土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ);在法律政策層面，探索改革農(nóng)村住宅用地供地模式，推進農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)市場化。
我國的土地管理應(yīng)逐步實現(xiàn)由二元管理向一元管理的轉(zhuǎn)化，最終完成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度，建立包括規(guī)劃、建設(shè)、土地、環(huán)境等機構(gòu)四位一體的管理實體，該管理部門作為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理者;強化農(nóng)村土地管理制度法制化建設(shè)，繼續(xù)加強立法，彌補法律缺位，切實做好執(zhí)法監(jiān)察，增強法律威懾。此外，應(yīng)注重維持農(nóng)村土地管理制度的穩(wěn)定性。——論文作者:劉永強1，2，3 ，蘇昌貴4 ，龍花樓※1，3 ，侯學(xué)鋼1，3