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摘 要： 論文摘要：當前國家實施一系列的嚴格土地管理政策，就是要保護好農(nóng)村土地資源，要求科學、合理、有效地利用好土地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。 但是，在各地推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)用地保護問題較突出。 引言 這次全國兩會上，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村
論文摘要：當前國家實施一系列的嚴格土地管理政策，就是要保護好農(nóng)村土地資源，要求科學、合理、有效地利用好土地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。 但是，在各地推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)用地保護問題較突出。本文選自：《山東農(nóng)業(yè)大學學報》(自然科學版)是首屆全國優(yōu)秀科技期刊，北大中文核心期刊，全國中文N/T類核心期刊，中國科技核心期刊，被美國的《SCI》、《CSCI》、《中國學術(shù)期刊綜合評價數(shù)據(jù)庫》等國內(nèi)外多家檢索機構(gòu)及文摘數(shù)據(jù)庫列為來源期刊及統(tǒng)計源，中國科學引文數(shù)據(jù)庫列為被引頻次最高的中國科技期刊500家之一，“中國期刊網(wǎng)”和“萬方數(shù)據(jù)化資源系統(tǒng)數(shù)字化期刊群”全文收錄。國內(nèi)外公開發(fā)行，農(nóng)業(yè)綜合性學術(shù)刊物。
引言
這次全國“兩會”上，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村用地制度改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的呼聲再起。代表們所反映農(nóng)村土地問題的議題大多涉及農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。因此，筆者結(jié)合多年土地管理工作經(jīng)歷和經(jīng)常接觸和關(guān)注“三農(nóng)”的一些情況，就目前各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的一些現(xiàn)象，梳理出一些問題，提出如何破解問題的思路與對策。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題
1.農(nóng)民權(quán)益保障問題
解決“三農(nóng)”問題,第一位是要解決農(nóng)民問題;只有把農(nóng)民問題解決好,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題才能順利解決。 但是在各地開展的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民權(quán)益卻無聲無息地被侵害。
1.1農(nóng)民的土地權(quán)
在農(nóng)村土地的實際流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民除了出租、借用、委托、代耕、寄種等一些短期的流轉(zhuǎn)活動權(quán)利可由自已行使外，其它基本處于無權(quán)可使。一是在征收土地、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的不公平、不合理補償安置方法和數(shù)量，農(nóng)民只能聽從，不能抗拒，對于補償收益還須經(jīng)過村級組織的再分配;二是對于宅基地和房屋既不能自由流轉(zhuǎn)，又不能設(shè)定抵押;三是對于流轉(zhuǎn)后的農(nóng)用地被受讓人改變用途或摞荒或被破壞時，農(nóng)民也難以行使相應(yīng)的土地權(quán)利予以制止。
1.2農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益
“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有,任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。”[2]但是，在由政府統(tǒng)一招商引資的流轉(zhuǎn)土地時，一是其流轉(zhuǎn)費被有意或無意壓得過低;二是沒有考慮通貨膨脹對流轉(zhuǎn)費的貶值影響;三是土地本身的增值因素被忽略;四是土地流轉(zhuǎn)收益的一部分被村級組織以多種理由和方式截流或吞噬。
1.3農(nóng)民的社會保障
土地長期流轉(zhuǎn)而完全失去土地的農(nóng)民，其流地收益遠低于國家征地的補償安置水平。一方面，不夠解決農(nóng)民的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險;另一方面，也未能解決失地農(nóng)民的再就業(yè)。因此，流地農(nóng)民直接面臨失地又失業(yè)，養(yǎng)老又無保障的困窘。
2.農(nóng)用地保護問題
當前國家實施一系列的嚴格土地管理政策，就是要保護好農(nóng)村土地資源，要求科學、合理、有效地利用好土地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。 但是，在各地推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)用地保護問題較突出。
2.1耕種面積減少
農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，受讓者將基本農(nóng)田或者是灌溉水田改種樹苗或者種植旱生的經(jīng)濟作物，“非糧化”現(xiàn)象普遍。甚至農(nóng)田被硬化為養(yǎng)殖場改作其它用途，“非農(nóng)化”傾向隨處可見。造成耕地數(shù)量隨著流轉(zhuǎn)而逐漸減少，影響國家的糧食安全問題。
2.2農(nóng)用地被改變用途和撂荒
受讓者在農(nóng)用地上建農(nóng)家樂、生態(tài)園、游樂會所等非農(nóng)用建筑物，剩余的農(nóng)用地被閑置和撂荒。違反關(guān)于嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和禁止農(nóng)用地閑置、荒蕪的規(guī)定[3]。
2.3農(nóng)用地變相非法流轉(zhuǎn)
一是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村企業(yè)及地方政府占用農(nóng)用地建造辦公場所，將原辦公場所出租或轉(zhuǎn)賣。二是以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村名義單獨或者是聯(lián)建形式在農(nóng)用地上建廠房、建小產(chǎn)權(quán)房、建墓地等各式建筑物用于出租或轉(zhuǎn)賣。
3.農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展問題
協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要把挖掘農(nóng)業(yè)自身潛力與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把擴大農(nóng)村就業(yè)與引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)移結(jié)合起來。 但是，在當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，以下一些問題未被重視。
3.1城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的聯(lián)動機制單調(diào)
一是國家利用財政、稅收、金融等方面單方扶持“三農(nóng)”的政策措施多，而利用經(jīng)濟和市場促進城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動和優(yōu)化配置的經(jīng)濟體制和工作機制少;二是追逐利益化的大企業(yè)、大資金流入農(nóng)村的多，而真正能帶動和改變“三農(nóng)”問題的廣大城市富余人員、社會閑散資金、科技人員流入農(nóng)村的少。因此，缺乏農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的生產(chǎn)要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流與有序轉(zhuǎn)換。不符合城鄉(xiāng)良性互動的可持續(xù)發(fā)展需要。
3.2農(nóng)村生產(chǎn)要素負效率問題
在目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動中，一方面農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)離開農(nóng)村，帶著部分流地收入進入城市務(wù)工或投資創(chuàng)業(yè)買房，造成大量農(nóng)村勞動力、資金、技術(shù)、人才倒流城市。另一方面流地后的部分農(nóng)村勞動力，因缺乏從事農(nóng)業(yè)或第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)環(huán)境和務(wù)工積極性，依賴流地收入和國家補貼閑居農(nóng)村，產(chǎn)生大量農(nóng)村社會問題。
3.3農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化的長效機制薄弱
一是投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)和個人的合法權(quán)益尚未得到真正重視和根本保護，影響其長期、穩(wěn)定投資農(nóng)業(yè)的積極性。二是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對于發(fā)揮市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農(nóng)戶的龍頭作用不明顯，未能帶動農(nóng)戶，與農(nóng)民建立起合理的利益聯(lián)結(jié)機制，給農(nóng)村農(nóng)民帶來實惠。不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實現(xiàn)和發(fā)展。
4.問題存在的主要原因
4.1利益集團博弈農(nóng)村土地利益
由于城市土地價格的高昂和城市建設(shè)用地供給的嚴格控制，一些利益集團，包括地方政府和村干部。他們在利益的驅(qū)使下，借解決“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)之名義，大規(guī)模、積極地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，廉價取地，便捷取地，以地謀財，博取農(nóng)村土地利益。
4.2村干部掌權(quán)和農(nóng)民弱勢
在農(nóng)村長期以來形成的恃強凌弱的族派勢力和村干部的土地所有者代表機制下，村干部代表村級集體經(jīng)濟組織或者是村委會行使農(nóng)村土地所有者的權(quán)力。他們大包大攬農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)活動，農(nóng)民完全處于弱勢之態(tài)。對于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的違法、違規(guī)現(xiàn)象，村干部有恃無恐，而農(nóng)民卻無能為力只能聽憑村干部掌控。
4.3基層管理監(jiān)督缺位。基層管理重形式輕實效，重利益輕責任
既缺乏公開、公平、公正的土地流轉(zhuǎn)制度，又缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督約束機制，加上基層的貪腐問題也夾雜其中。
三、解決農(nóng)村土地問題的思路與對策
為了解決和避免在加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村用地制度改革過程中出現(xiàn)的一些問題，本文提出以下一些思路與對策。
1.以征代流，實行國有農(nóng)村土地有償使用制度
1.1以征代流，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)
農(nóng)民或者村組織要求長期流轉(zhuǎn)，或者政府認為應(yīng)通過流轉(zhuǎn)才能有效開發(fā)利用和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的農(nóng)用地、建設(shè)用地(包括宅基地)和未利用地(以下統(tǒng)稱農(nóng)村土地)，依照國家征收制度先完善失地農(nóng)民的一次性補償和安置后，將集體土地征收為國有土地。 1.2實行農(nóng)村土地的有償使用制度
凡是需要長期取得農(nóng)村土地的工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)或其它地的農(nóng)村居民等(以下統(tǒng)稱農(nóng)業(yè)投資者)，應(yīng)當通過有償使用方式，一次性交付土地征收費(使用金)，取得較長(可以永久)年限的農(nóng)村土地(國有)的土地使用權(quán)，并依照合同約定使用農(nóng)村土地。
1.3統(tǒng)一農(nóng)村土地的有償使用費標準
各地制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地的每畝土地有償使用費標準。可以參照各省、市最新確定的各類土地的征地(征收)補償、安置費標準。
1.4特殊農(nóng)用地有償使用費實施國家補貼
對于種植糧食等國家認為需要扶持和補貼的農(nóng)作物用地，在有償使用的招投標合同中明確補貼數(shù)額和補貼方式。
2.以地養(yǎng)老，兜底解決農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保障
2.1農(nóng)村土地有償使用費用途管理
主要用于征收農(nóng)村土地的補償安置，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，不足部分(指完全失地的農(nóng)民)由政府調(diào)劑或補貼。當?shù)卣撠熃y(tǒng)一征收和集中管理。
2.2征收農(nóng)村土地的補償安置費補償方式
征收農(nóng)村土地的補償對象，應(yīng)直接補償給農(nóng)村土地的實際權(quán)益人(承包方或受讓方);征收村或組農(nóng)民集體共有土地的補償對象，也應(yīng)當計算補償?shù)矫總�農(nóng)戶份上。
2.3建立流地農(nóng)民個人就業(yè)、養(yǎng)老保險的專用賬戶
農(nóng)民個人的承包地或者自留地(山)、宅基地(房屋)的流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)一次性先繳納個人的社會養(yǎng)老保險費或者繳存?zhèn)�人就業(yè)、養(yǎng)老保險的專用賬戶。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)年限較長的農(nóng)村土地的流地農(nóng)民，應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)收益繳存?zhèn)�人就業(yè)、養(yǎng)老保險的專用賬戶，確保農(nóng)民個人的社會養(yǎng)老保險費繳足。
2.4其它流轉(zhuǎn)方式的農(nóng)村土地管理
農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對于不愿放棄所有權(quán)的農(nóng)村土地需要流轉(zhuǎn)時，其流轉(zhuǎn)費應(yīng)依照各省、市最新確定的各類土地的征地(收)補償、安置費標準計算，并應(yīng)考慮物價通脹和土地增值因素，要確保農(nóng)民利益不受損失。
3.保護農(nóng)用地，開發(fā)未利用地，嚴格集體建設(shè)用地
3.1保護耕地
依照土地法確定的直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等，在大范圍、大面積流轉(zhuǎn)時，一是必須通過合同約定嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用;二是建立專門的監(jiān)督檢查機制，堅決杜絕農(nóng)用地的“非糧化、非農(nóng)化、非林化”現(xiàn)象;三是通過獎罰或利益調(diào)節(jié)機制，逐步消除已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地的“非糧化”現(xiàn)象。
3.2有效利用農(nóng)用地
農(nóng)用地或由國家出資進行土地整治或復(fù)墾的農(nóng)用地，應(yīng)當向有管理能力、有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗、有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)投資者流轉(zhuǎn)。
3.3鼓勵種糧和開發(fā)未利用地農(nóng)業(yè)投資者積極性
對于從事種糧、育林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)的投資者，一是在投資者取得農(nóng)村土地時直接予以一定數(shù)額的補貼，或者是將國家每年的農(nóng)業(yè)補貼直接對田畝面積或者是糧食產(chǎn)量發(fā)放;二是適當增加和提高其它育林造林、治沙復(fù)綠等生態(tài)型農(nóng)業(yè)用地的國家補貼，
3.4開發(fā)未利用土地
對于農(nóng)戶或村集體經(jīng)濟組織無力開發(fā)的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用土地，由國家征收為國有土地后，向愿意開發(fā)并有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)投資者推出。未利用地開發(fā)應(yīng)著重以農(nóng)、林、草開發(fā)為主要對象，以保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和水資源供給平衡為主要目標。
3.5禁止將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和公共設(shè)施用地，以及違法建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
3.6嚴格高耗能、高污染建設(shè)用地
控制農(nóng)村企業(yè)建設(shè)用地向高耗能、高污染的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)，避免農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村土地被污染和破壞。鼓勵向涉及農(nóng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。
3.7農(nóng)民宅基地區(qū)別管制
根據(jù)農(nóng)戶是否永遠放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟組織成員為標準的不同情況區(qū)別對待。一是土地由國家征收后改變土地性質(zhì)，再通過農(nóng)村土地一級市場流轉(zhuǎn);二是由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致后流轉(zhuǎn)，土地保持集體土地性質(zhì)，農(nóng)戶保護集體經(jīng)濟組織成員不變。
4.放開農(nóng)村土地市場，鼓勵城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村
4.1放開農(nóng)村土地市場
吸引和鼓勵城(市)鎮(zhèn)富余人員和社會閑散、沉積資本到農(nóng)村購買農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)勞動、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和在農(nóng)村定居生活。
4.2農(nóng)村土地可以流通
通過有償使用方式取得的農(nóng)村土地，只要嚴格依照合同約定使用，經(jīng)過一定(短期)年限的開發(fā)利用后可以轉(zhuǎn)讓，出租和抵押。
4.3建立城鄉(xiāng)土地的整理儲備機制
將城市政府的土地整理儲備機制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地的收購、整理、儲備合二為一。建立相互補充、相互依賴、相互促進的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地的用地供地機制。
4.4擴大農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地類型和范圍
將上述農(nóng)村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關(guān)企業(yè)復(fù)墾整治后農(nóng)村土地逐步征收為國有后，進入土地一級市場流轉(zhuǎn)。
4.5發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)
通過農(nóng)村土地征收后的國有化方式吸引城市工商者到農(nóng)村購買農(nóng)村土地，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會化的服務(wù)型企業(yè)。