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摘 要： 摘要：建國以來，杭州實(shí)現(xiàn)了從單一職能城市到承擔(dān)綜合職能的長三角中心城市的跨越，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建設(shè)過程中始終發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。在不斷演進(jìn)的規(guī)劃價(jià)值觀的推動下，杭州城市建設(shè)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：建國初期至改革開放前單一目標(biāo)導(dǎo)向下的緩慢發(fā)展階
摘要：建國以來，杭州實(shí)現(xiàn)了從單一職能城市到承擔(dān)綜合職能的長三角中心城市的跨越，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建設(shè)過程中始終發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。在不斷演進(jìn)的規(guī)劃價(jià)值觀的推動下，杭州城市建設(shè)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：建國初期至改革開放前單一目標(biāo)導(dǎo)向下的緩慢發(fā)展階段、改革開放至20世紀(jì)末重視綜合職能培育的快速發(fā)展階段以及21世紀(jì)初至今全面提升發(fā)展質(zhì)量的階段。未來杭州將在國土空間規(guī)劃的指引下繼續(xù)推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞：杭州，城鄉(xiāng)規(guī)劃，城市建設(shè)，價(jià)值觀，城市總體規(guī)劃
建國70年來，杭州城市能級不斷提升，城市功能與空間格局發(fā)生了巨大變化。在這個過程中，杭州逐步建立了由總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃組成的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一定時期內(nèi)城市發(fā)展的綱領(lǐng)和城市建設(shè)管理的依據(jù)，對杭州不同階段的發(fā)展起到重要的引領(lǐng)作用。其中，城市總體規(guī)劃確定城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)，以及城市建設(shè)用地布局的總體部署，是編制其他各項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)，在引導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)、保護(hù)和管理城市空間資源方面發(fā)揮了最根本的作用。縱觀杭州的發(fā)展歷程，城市總體規(guī)劃對杭州的定位從單一的“風(fēng)景城市”“工業(yè)城市”，逐步提升為承擔(dān)綜合職能、輻射全省范圍的“省會城市”，再到第五輪總體規(guī)劃明確杭州作為“長江三角洲中心城市”，開始輻射周邊區(qū)域，杭州的城市規(guī)模按照城市性質(zhì)定位的要求逐步增長，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也隨之不斷調(diào)整。
每個時期的城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市建設(shè)都反映了特定時代背景下的規(guī)劃價(jià)值觀。規(guī)劃價(jià)值觀受到社會、經(jīng)濟(jì)等因素的影響而不斷演進(jìn)，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)城市不同階段的發(fā)展需求，從而推動城市發(fā)展的變革與提升。基于對不同時期城市發(fā)展特征的研判，杭州的規(guī)劃建設(shè)歷程可以分為三個階段：建國初期至改革開放前強(qiáng)調(diào)單一職能的緩慢發(fā)展階段，改革開放至20世紀(jì)末重視綜合職能培育的快速發(fā)展階段，以及21世紀(jì)初至今“城市經(jīng)營”理念引導(dǎo)下的發(fā)展質(zhì)量提升階段。
1偏重單一職能，城市緩慢發(fā)展
建國之初，由于經(jīng)歷了長期的動亂與戰(zhàn)爭，國家百廢待興。1953年開始實(shí)施的“一五”計(jì)劃包括兩個主要任務(wù)：一是集中力量進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，二是加快推進(jìn)各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會主義改造。考慮到杭州自然景觀的獨(dú)特優(yōu)勢，“一五”計(jì)劃初期的城市規(guī)劃將杭州的城市性質(zhì)定位為“風(fēng)景城市”，但在計(jì)劃后期，城市規(guī)劃開始強(qiáng)調(diào)城市的工業(yè)職能。1958年，全國開展“大躍進(jìn)”運(yùn)動，在生產(chǎn)發(fā)展上追求高速度的要求提出后，城市規(guī)劃把發(fā)展目標(biāo)改為“以重工業(yè)為基礎(chǔ)的綜合性工業(yè)城市”，杭州城市建設(shè)逐漸脫離自然風(fēng)景的特質(zhì)。一直到改革開放以前，“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的倡議長期影響著杭州城市的發(fā)展，造成重工業(yè)發(fā)展失控、西湖風(fēng)景資源被破壞、城市環(huán)境質(zhì)量下降等嚴(yán)重問題。
1.1強(qiáng)調(diào)游覽、休養(yǎng)、文化職能的“風(fēng)景城市”發(fā)展時期
1951年9月，杭州市建設(shè)局根據(jù)中共杭州市委提出的“為發(fā)展工業(yè)事業(yè)服務(wù);為發(fā)展風(fēng)景，美化西湖，為勞動人民服務(wù)”的方針，繪制了《杭州市區(qū)域計(jì)劃總圖》。1953年“一五”計(jì)劃開始后，中央建工部城市建設(shè)局派工作組和蘇聯(lián)專家穆欣來杭州指導(dǎo)城市總體規(guī)劃工作，繪制了“杭州市初步規(guī)劃示意圖”(圖1)。這是杭州市學(xué)習(xí)蘇聯(lián)城市規(guī)劃理論和方法編制的第一個內(nèi)容比較完整、具有一定深度的城市規(guī)劃方案。規(guī)劃確定城市性質(zhì)為“以游覽、休養(yǎng)、文化為主，適當(dāng)發(fā)展輕工業(yè)，逐漸建成一個富于藝術(shù)性和教育性的風(fēng)景城市”。1957年3月完成城市總體規(guī)劃修編工作，城市性質(zhì)調(diào)整為“工業(yè)的、文化的、風(fēng)景的城市”。
從建國初期到“一五”時期編制的城市總體規(guī)劃，是杭州市第一輪城市總體規(guī)劃，對合理組織城市各項(xiàng)用地，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和改善市民的生活條件等，起到了積極的作用。但是將提供休養(yǎng)、療養(yǎng)服務(wù)作為城市的主要功能，忽略了對城市的有機(jī)性和城市綜合功能的培育。1957年完成的總規(guī)修編，在調(diào)整城市性質(zhì)時把工業(yè)職能放到首位，又使得城市性質(zhì)開始偏離城市的特點(diǎn)。總體來看，這一時期杭州城市發(fā)展緩慢，城市空間形態(tài)基本延續(xù)了建國以前形成的“東城—西湖”格局。
1.2重視重工業(yè)發(fā)展的“工業(yè)城市”發(fā)展時期
1958年，杭州市建設(shè)局根據(jù)“大躍進(jìn)”的要求，對“一五”時期的規(guī)劃結(jié)構(gòu)作了根本修改。1959年10月，由杭州市委上報(bào)省委審核的《城市建設(shè)規(guī)劃》，提出要“奮斗三五年”，把杭州建設(shè)成“以重工業(yè)為基礎(chǔ)的綜合性工業(yè)城市”(圖2)。1961年起，我國國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整時期，杭州城市總體規(guī)劃工作處于停滯狀態(tài)，沒有對“大躍進(jìn)”時期編制的總體規(guī)劃進(jìn)行修改。1970年至1973年，杭州市委和市革委結(jié)合“四五”計(jì)劃，修訂了城市總體規(guī)劃，提出工業(yè)與風(fēng)景并重，將城市性質(zhì)調(diào)整為“社會主義工業(yè)城市和革命化的風(fēng)景城市”，但這次修訂沒有正式上報(bào)審批。
從“大躍進(jìn)”時期至改革開放以前，編制并修訂的城市總體規(guī)劃只有杭州市第二輪城市總體規(guī)劃。城市性質(zhì)的變化促使杭州從消費(fèi)城市逐步轉(zhuǎn)向工業(yè)城市，城市建成區(qū)的擴(kuò)展主要集中在半山的重工業(yè)區(qū)，逐漸形成“北工南居”的功能布局。此外，城市緩慢沿鐵路向南、向北線性發(fā)展，城市格局沒有發(fā)生重大變化。
2培育綜合職能，城市快速發(fā)展
1978年中共十一屆三中全會召開以后，中國開始實(shí)行改革開放政策，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。城市規(guī)劃重新審視杭州在全國的地位和作用，確定城市性質(zhì)為“省會所在地、國家公布的歷史文化名城和全國重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市”。1992年以后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，城市規(guī)劃更加重視對城市綜合職能的培育，提出將城市性質(zhì)調(diào)整為“國際風(fēng)景旅游城市和國家歷史文化名城，長江三角洲重要中心城市，浙江省的政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文化中心”。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，城市快速發(fā)展與發(fā)展空間不足的矛盾日益凸顯。同時，杭州長期以來形成的南北長、東西窄的地域結(jié)構(gòu)，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資巨大、城市功能區(qū)塊劃分不清、城市集聚效應(yīng)下降等問題，嚴(yán)重影響了城市發(fā)展的效率。因此，城市規(guī)模擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為城市規(guī)劃面臨的重大挑戰(zhàn)。
2.1強(qiáng)化風(fēng)景旅游職能的“省會城市”發(fā)展時期
1978年全國城市建設(shè)工作會議召開之后，杭州市委、市革委會再次啟動杭州市城市總體規(guī)劃編制工作。1983年總體規(guī)劃獲國務(wù)院批準(zhǔn)，至此，杭州市的城市建設(shè)進(jìn)入了按批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施的新的發(fā)展時期。該規(guī)劃確定杭州城市性質(zhì)為“省會所在地、國家公布的歷史文化名城和全國重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市”，并按照“保護(hù)西湖風(fēng)景，開辟錢江新區(qū)，逐步改造舊城，配套生活設(shè)施，調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)”的原則，作出總體布局(圖3)。為了更好地貫徹落實(shí)杭州市城市總體規(guī)劃，市規(guī)劃局先后編制了專項(xiàng)、分區(qū)和詳細(xì)等規(guī)劃，制定了《杭州城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》《杭州市規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施辦法》等法規(guī)、規(guī)章，開展了廣泛、深入的宣傳活動，在杭州城市發(fā)展史上具有深遠(yuǎn)的意義。隨著改革開放的深入，從1985年開始，杭州先后兩次對總規(guī)進(jìn)行修改完善，調(diào)整城市人口規(guī)模、城市用地和空間布局，補(bǔ)充編制了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃。
第三輪城市總體規(guī)劃對指導(dǎo)杭州改革開放以后的城市建設(shè)、完善城市功能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會全面發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。但是，城市性質(zhì)突出風(fēng)景旅游職能，沒有提到經(jīng)濟(jì)等其他職能，不夠完整和全面。在“省會城市”的定位影響下，城市規(guī)模加速擴(kuò)張，隨著規(guī)劃的實(shí)施，“東城—西湖”的城市舊格局開始動搖，出現(xiàn)從背江面湖發(fā)展轉(zhuǎn)向沿江發(fā)展的態(tài)勢。
2.2分層次培育綜合職能的“浙江省政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文化中心”發(fā)展時期
1993年8月，杭州開始編制第四輪城市總體規(guī)劃。為解決城市發(fā)展空間不足的問題，杭州于1996年4月和2001年3月先后進(jìn)行了兩次行政區(qū)劃調(diào)整，市區(qū)面積從原來的430km2擴(kuò)大到3068km2，大大超出規(guī)劃所覆蓋的范圍，因此，這一輪城市總體規(guī)劃最終沒有得到國務(wù)院批準(zhǔn)。但是，在規(guī)劃編制過程中對城市發(fā)展定位及空間布局等內(nèi)容的研究，為杭州未來發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。
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這一階段規(guī)劃開始探索通過分層次確定城市的主導(dǎo)功能，處理好發(fā)展旅游和發(fā)展其他職能的關(guān)系，提出將城市性質(zhì)修改為“國際風(fēng)景旅游城市和國家歷史文化名城，長江三角洲重要中心城市，浙江省的政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文化中心”。在城市布局方面，提出以主城區(qū)為基礎(chǔ)，向東確立“沿江發(fā)展”軸線，向南確立“跨江發(fā)展”軸線，引導(dǎo)城市格局從“團(tuán)塊”狀向多核“組團(tuán)”狀轉(zhuǎn)變(圖4)。伴隨著行政區(qū)劃的調(diào)整，杭州邁出了沿江、跨江發(fā)展的重要一步，城市建成區(qū)以南部的濱江高新開發(fā)區(qū)和東部的下沙經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為核心，形成跨越式的增長[1]。
3科學(xué)經(jīng)營城市，追求高質(zhì)量發(fā)展
21世紀(jì)，高速推進(jìn)的城市化進(jìn)程既給杭州城市發(fā)展帶來了機(jī)遇，也在城市空間形態(tài)、歷史文化保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多方面帶來了問題和挑戰(zhàn)。在文明轉(zhuǎn)型、發(fā)展轉(zhuǎn)型的大背景下，規(guī)劃價(jià)值觀也在逐漸轉(zhuǎn)變，開始更加關(guān)注發(fā)展質(zhì)量，引入“城市經(jīng)營”理念，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，重視優(yōu)化資源配置，最大限度地盤活存量，杭州的城市建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時期。
2001年4月，第五輪杭州市城市總體規(guī)劃開始編制，2007年國務(wù)院批復(fù)同意。規(guī)劃確定了杭州市作為“浙江省省會和經(jīng)濟(jì)、文化、科教中心，長江三角洲中心城市之一，國家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市”的城市性質(zhì)。在城市布局上明確了以錢塘江為軸線的跨江、沿江的網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式布局，采用點(diǎn)軸結(jié)合的拓展方式，組團(tuán)之間保留必要的綠色生態(tài)開敞空間，形成“一主三副、雙心雙軸、六大組團(tuán)、六條生態(tài)帶”的開放式空間結(jié)構(gòu)，使整個城市構(gòu)成了一個有機(jī)的整體。此外，規(guī)劃增加了市域城鎮(zhèn)體系、環(huán)境保護(hù)、村鎮(zhèn)空間發(fā)展與控制等篇章，更加關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與鄉(xiāng)村發(fā)展。2012年，杭州市啟動第五輪城市總體規(guī)劃的評估和修訂工作，2016年獲國務(wù)院正式批復(fù)。規(guī)劃提出“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、國際重要的旅游休閑中心、全國文化創(chuàng)意中心、電子商務(wù)中心、區(qū)域性金融服務(wù)中心”的目標(biāo)，明確了“一主三副六組團(tuán)”的城市空間格局，劃定了城市開發(fā)邊界(圖5、圖6)。
在城市總體規(guī)劃的引領(lǐng)下，杭州一方面通過一系列詳細(xì)和專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施，在城市形態(tài)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化彰顯等多方面實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)更新[2];另一方面，落實(shí)從規(guī)劃層面到建設(shè)層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
3.1多維度提升城市品質(zhì)的城市有機(jī)更新
3.1.1從“攤大餅”到“蒸小籠”，優(yōu)化城市形態(tài)
依據(jù)城市總體規(guī)劃，杭州大力實(shí)施“城市東擴(kuò)，旅游西進(jìn)，沿江開發(fā)，跨江發(fā)展”的倡議，推動杭州從“攤大餅”向“蒸小籠”、從“單一核心”向“一主三副六組團(tuán)”、從以西湖為中心的“西湖時代”向以錢塘江為軸線的“錢塘江時代”轉(zhuǎn)變。隨著城市格局的拉大，杭州經(jīng)歷了歷史上最快的發(fā)展時期。
以錢江新城為代表的濱江重要功能板塊的建設(shè)，奠定了杭州“沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”的基礎(chǔ)。2002年，在“構(gòu)筑大都市、建設(shè)新天堂”的城市發(fā)展目標(biāo)的指引下，位于錢塘江北岸的錢江新城確立了“杭州CBD、天堂新地標(biāo)、服務(wù)業(yè)主平臺”的定位。基于概念規(guī)劃、核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等一系列規(guī)劃和研究工作，錢江新城逐漸建設(shè)起來，成為杭州的一張“金色名片”(圖7)。錢江世紀(jì)城與錢江新城隔江相對，于2003年開始籌建，以“金融、總部、科技”為主導(dǎo)，以“體育、會展、音樂”為特色，與錢江新城共同組成杭州城市的新中心。2007年，杭州市委、市政府提出在錢塘江南岸建設(shè)奧體博覽城，規(guī)劃定位為“以體育、會展和文化功能為主，兼具商貿(mào)、旅游、居住、演藝、美食、休閑、購物等功能于一體”的大型城市綜合體，是跨江發(fā)展的又一個標(biāo)志性工程。
3.1.2從“五水并存”到“五水共導(dǎo)”，保護(hù)生態(tài)環(huán)境
21世紀(jì)初，杭州致力于從整體上強(qiáng)化“江、河、湖、溪、海”五水并存的親水城市格局。2002年開始，杭州圍繞“保護(hù)西湖、申報(bào)世遺”的目標(biāo)，連續(xù)六年實(shí)施西湖綜合保護(hù)工程，保護(hù)西湖山水交融的自然品質(zhì)和歷史風(fēng)貌，并通過“西湖西進(jìn)”營造出以生態(tài)風(fēng)景、歷史文化內(nèi)涵為特色的新景區(qū)。京杭大運(yùn)河(杭州段)綜合整治與保護(hù)開發(fā)工程于2002年啟動，落實(shí)精心編制規(guī)劃、修復(fù)人文生態(tài)、改善自然生態(tài)等十大舉措，將大運(yùn)河打造成為世界級旅游產(chǎn)品。2003年，杭州正式啟動西溪濕地綜合保護(hù)工程，積極探索濕地保護(hù)與利用的“西溪模式”，將西溪濕地的生態(tài)品質(zhì)、自然景觀和人文傳承作為首要保護(hù)對象，探索生態(tài)旅游模式。
2006年，杭州提出“五水共導(dǎo)”理念。2007年編制的《杭州城區(qū)水系綜合整治與保護(hù)開發(fā)規(guī)劃》以城市總體規(guī)劃為指導(dǎo)，以水功能區(qū)劃為依據(jù)，在西湖、運(yùn)河、西溪綜合保護(hù)工程的基礎(chǔ)上，提出“水循環(huán)正常，水安全保證，水文化豐富，水生態(tài)良好，水景觀優(yōu)美，水經(jīng)濟(jì)繁榮”的水環(huán)境發(fā)展總體目標(biāo)(圖8)。在系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的綜合整治與保護(hù)開發(fā)倡議的指引下，杭州迅速展開了一系列重要工作，包括水上公共交通系統(tǒng)規(guī)劃、引配水專項(xiàng)規(guī)劃、河道長效管理規(guī)劃等重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃;運(yùn)河、中東河、上塘河等重要河道的保護(hù)開發(fā)規(guī)劃與實(shí)施工作;分區(qū)分片的大小支河系統(tǒng)整治與實(shí)施工程;小河直街、勝利河、五里塘河等濱河重要區(qū)域的整體保護(hù)業(yè)態(tài)更新發(fā)展的建設(shè)工作[3]。——論文作者：高群