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摘 要: 摘 要:食品安全立法決策理念對(duì)食品安全立法決策具有重要意義,它是食品安全立法決策所遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),是在食品安全立法決策、食品安全立法與監(jiān)管的實(shí)踐中逐漸形成的。回顧我國(guó)食品安全工作,近年來(lái)許可制度取得積極進(jìn)展,食品安全抽樣檢驗(yàn)合格率穩(wěn)步提升,
摘 要:食品安全立法決策理念對(duì)食品安全立法決策具有重要意義,它是食品安全立法決策所遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),是在食品安全立法決策、食品安全立法與監(jiān)管的實(shí)踐中逐漸形成的。回顧我國(guó)食品安全工作,近年來(lái)許可制度取得積極進(jìn)展,食品安全抽樣檢驗(yàn)合格率穩(wěn)步提升,食品安全違法案件查處效果明顯。但同時(shí),食品安全立法決策中也存在一些科學(xué)性不強(qiáng)的現(xiàn)象。目前食品安全立法決策應(yīng)當(dāng)遵循堅(jiān)持以人民為中心,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)事求是、解放思想與改革創(chuàng)新,堅(jiān)持問題意識(shí)和問題導(dǎo)向構(gòu)成的理念。食品安全立法決策理念體系是在食品安全工作的實(shí)踐中逐漸形成的。
關(guān)鍵詞:食品安全;立法決策;立法決策理念
我國(guó)政府高度重視食品安全工作,國(guó)家已出臺(tái)一系列科學(xué)決策部署和法規(guī)規(guī)章,食品安全監(jiān)管部門強(qiáng)化科學(xué)嚴(yán)格監(jiān)管,食品安全形勢(shì)穩(wěn)中向好。然而由于食品安全立法決策理念的問題,食品安全立法領(lǐng)域也存在一些決策研究論證不夠充分,基礎(chǔ)性矛盾和問題解決速度遲緩,決策部署不切合實(shí)際,針對(duì)性不強(qiáng),政策措施反復(fù)調(diào)整等決策不科學(xué)的問題。本文就是通過(guò)總結(jié)食品安全立法及立法決策工作的得失,來(lái)分析食品安全立法科學(xué)決策應(yīng)當(dāng)遵循的理念。
1 食品安全立法決策理念的含義
立法決策是立法活動(dòng)的重要環(huán)節(jié),其理論基礎(chǔ)是 20世紀(jì)70年代的新興學(xué)科——決策學(xué)[1]。立法決策是指決策主體在一定的社會(huì)條件下,根據(jù)其所代表的社會(huì)階層的利益合法調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的需要,通過(guò)權(quán)衡為維護(hù)這種利益與滿足這種需要所能采取的各種策略與手段,從而做出是否采取立法的手段和選擇立法的方式的決定[2]。我國(guó)食品安全立法決策是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(對(duì)法規(guī)、規(guī)章做出立法決策),遵循堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心等組成的科學(xué)理念體系,根據(jù)我國(guó)食品安全的現(xiàn)狀和存在的突出問題的現(xiàn)狀,為解決食品安全領(lǐng)域立法中存在的突出問題,對(duì)食品安全立法做出規(guī)劃的行為。
食品安全立法決策的內(nèi)容主要包括:研究分析一定時(shí)期和一定條件下,食品安全立法的需求與供給情況;決定一定時(shí)期食品安全立法的方針和政策;在突發(fā)食品安全事件時(shí),把握時(shí)機(jī),及時(shí)做出立法反映,出臺(tái)新的監(jiān)管體制和制度,促進(jìn)食品安全立法邁上新的臺(tái)階;選定食品安全的立法模式和類型,如食品安全基本法的適時(shí)出臺(tái)等。
食品安全立法決策理念是食品安全立法決策的重要組成部分,是食品安全立法決策的前提,它是在食品安全立法決策及食品安全立法及監(jiān)管的實(shí)踐中發(fā)展完善起來(lái)的。遵循科學(xué)系統(tǒng)的決策理念,就能針對(duì)食品安全中的突出問題做出正確的立法決策,彌補(bǔ)現(xiàn)行食品安全立法的缺陷,從而建立科學(xué)完善的食品安全法律體系,推動(dòng)食品安全工作向前發(fā)展。堅(jiān)持錯(cuò)誤、片面的立法決策理念,就會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的立法決策,不但食品安全立法固有的問題得不到解決,還會(huì)出現(xiàn)新的問題,給食品安全工作造成損害。
2 我國(guó)食品安全立法決策現(xiàn)狀分析
近年來(lái),隨著我國(guó)食品安全立法決策理念的豐富、完善和發(fā)展,我國(guó)食品安全立法工作的科學(xué)決策、依法決策、民主決策的水平和能力穩(wěn)步提升,立法工作取得積極進(jìn)展。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2009年頒布了《食品安全法》,2015年又根據(jù)新的形勢(shì)和要求進(jìn)行了修訂;國(guó)務(wù)院2009年制定了《食品安全法實(shí)施條例》,目前正在進(jìn)行修訂;食品安全監(jiān)管部門還出臺(tái)了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、特殊食品注冊(cè)備案、新食品原料和食品添加劑新品種安全性審查、日常監(jiān)督檢查、食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理、投訴舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處、網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全管理等部門規(guī)章;內(nèi)蒙古、廣東、陜西、河北、江蘇、湖北等27 個(gè)省份還根據(jù)新修訂的《食品安全法》出臺(tái)了相關(guān)食品安全地方性法規(guī)和規(guī)章。此外,最高人民法院和最高人民檢察院還出臺(tái)了食品安全相關(guān)刑事民事司法解釋[3]。這些法律法規(guī)和司法解釋對(duì)強(qiáng)化食品安全依法監(jiān)管起到了非常重要的支撐和保障作用。同時(shí),食品安全領(lǐng)域還存在一些問題,究其根本也是因?yàn)閷?duì)食品安全立法決策理念問題不夠重視、對(duì)其中的某些方面認(rèn)識(shí)有失偏頗。
2.1 食品安全保障水平穩(wěn)步提升
隨著食品安全立法決策理念完善和發(fā)展,我國(guó)在食品安全領(lǐng)域立法決策水平不斷提高,食品安全立法工作自然更有針對(duì)性,取得了全方位的進(jìn)步,全面促進(jìn)了食品安全監(jiān)管工作,食品安全保障水平穩(wěn)步提升。
2.1.1 許可制度取得積極進(jìn)展
嚴(yán)格主體準(zhǔn)入是食品安全嚴(yán)格監(jiān)管的基礎(chǔ)。截至 2017年11月底,我國(guó)大約共有1 300萬(wàn) 家食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。其中食品生產(chǎn)許可證15.9萬(wàn) 件,食品添加劑生產(chǎn)許可證3 695 件;食品生產(chǎn)企業(yè)14.9萬(wàn) 家,食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)3 685 家。共有食品經(jīng)營(yíng)許可證(含仍在有效期內(nèi)的食品流通許可證和餐飲服務(wù)許可證)1 284.3萬(wàn) 件,其中新版食品經(jīng)營(yíng)許可證896.3萬(wàn) 件,食品流通許可證(舊版)267.5萬(wàn) 件,餐飲服務(wù)許可證(舊版)120.4萬(wàn) 件[4]。
2.1.2 食品安全抽樣檢驗(yàn)合格率穩(wěn)步提升
2017年,監(jiān)管部門在全國(guó)范圍內(nèi)抽檢了23.33萬(wàn) 批次食品樣品,總體平均抽檢合格率為97.6%;嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率為99.5%,比2016年提高0.7 個(gè)百分點(diǎn)[5]。農(nóng)業(yè)部2017年按季度組織開展了4 次國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),監(jiān)測(cè)農(nóng)獸藥殘留和非法添加物參數(shù)94 個(gè),抽檢樣品42 728 個(gè),總體抽檢合格率為97.8%。其中,蔬菜、水果、茶葉、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品抽檢合格率分別為 97.0%、98.0%、98.9%、99.5%和96.3%,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平持續(xù)向好[6]。
2.1.3 食品安全違法案件查處效果明顯
2017年,全國(guó)食品藥品監(jiān)管部門共查處食品違法案件25.7萬(wàn) 件,移送司法機(jī)關(guān)2 454 件[7]。從復(fù)議訴訟案件來(lái)講,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局共受理食品類訴訟案件92 件,行政復(fù)議申請(qǐng)378 件[8]。
2.2 我國(guó)食品安全立法決策中存在的問題
2.2.1 政策措施針對(duì)性不強(qiáng)
例如2007年8月,為解決產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全存在的突出問題,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》,確定了食品生產(chǎn)加工企業(yè)100% 取得食品生產(chǎn)許可證,小作坊100%簽訂食品質(zhì)量安全承諾書等12 個(gè)百分之百的目標(biāo),并要求在2007年年底前實(shí)現(xiàn)[9]。2008年1月,原產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組宣稱,截止2007年12月20日,專項(xiàng)整治的八大任務(wù)、12 個(gè) 100%和20 個(gè)量化整治目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。但實(shí)踐中,2007年12月開始,三鹿集團(tuán)陸續(xù)收到三鹿奶粉致害的投訴, 2008年5月份事件開始不斷發(fā)酵,直到2008年8月大規(guī)模爆發(fā),危害嚴(yán)重,教訓(xùn)深刻[10]。客觀地說(shuō),12 個(gè)百分之百是產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題,但不是根本問題和實(shí)質(zhì)問題。
2.2.2 破解難題決策的有效性不足
例如我國(guó)單位耕地面積農(nóng)藥用量分別為世界平均水平的3 倍,農(nóng)藥平均利用率僅為35%。農(nóng)作物單位耕地面積化肥用量分別為世界平均水平的2.8 倍,化肥的利用率約有30%。針對(duì)農(nóng)業(yè)投入品濫用問題,《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)2004年食品安全專項(xiàng)整治工作方案》(國(guó)辦發(fā)(2004)43號(hào))提出,要整治食品源頭污染,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管,開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料打假,加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入品殘留超標(biāo)問題的集中整治[11]。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2017年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》(國(guó)辦發(fā)(2017)28號(hào))提出,要加強(qiáng)種養(yǎng)環(huán)節(jié)源頭治理,禁止高毒農(nóng)藥用于農(nóng)作物的生產(chǎn)。加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn),合理使用農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料和飼料添加劑,嚴(yán)禁使用“瘦肉精”等禁用物質(zhì)。對(duì)出現(xiàn)的突出問題(如農(nóng)藥殘留超標(biāo))進(jìn)行集中治理[12]。可以看出,我國(guó)一直在深化食品安全問題的認(rèn)識(shí),像農(nóng)業(yè)投入品等問題確實(shí)具有復(fù)雜性、頑固性和反復(fù)性,多年來(lái)政府一直緊抓不放,不斷強(qiáng)化食品安全問題的整治。同時(shí)我們也看到,在破解食品安全難題上還在一定程度上存在深入性、針對(duì)性不足等問題。
2.2.3 部分決策的執(zhí)行效率不足
由于問題的復(fù)雜性和解決的難度較大,同時(shí)解決相關(guān)問題需要協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)的資源過(guò)于龐大,因此決策執(zhí)行的效率不足,導(dǎo)致有些問題長(zhǎng)期得不到有效解決。如 2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定,縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門要按照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求,根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品品種和產(chǎn)區(qū)環(huán)境中有毒有害物質(zhì)狀況等,將認(rèn)為不適宜特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的,提出禁止生產(chǎn)的區(qū)域,報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布[13]。2013年,中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),要保障食品安全,首先要保證生產(chǎn)環(huán)境的安全,切斷污染物進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)境的通道,對(duì)受污染嚴(yán)重的耕地、水等,要?jiǎng)澏ㄊ秤棉r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區(qū)域,進(jìn)行集中修復(fù)[14]。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》提出,按污染程度將農(nóng)用地劃為3 個(gè)類別,未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類,輕度和中度污染的劃為安全利用類,重度污染的劃為嚴(yán)格管控類,以耕地為重點(diǎn),分別采取相應(yīng)管理措施,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2017年底前,國(guó)務(wù)院發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南》[15]。土壤環(huán)境是食品安全的源頭,是食品安全的基礎(chǔ),土壤污染不能得到及時(shí)治理,嚴(yán)重污染地塊不能及時(shí)被劃定,將對(duì)食品安全帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。
2.2.4 部分食品安全決策與人民群眾的需求存在差距
《小康》雜志社聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室,并會(huì)同有關(guān)專家及機(jī)構(gòu)進(jìn)行的“2016中國(guó)平安小康指數(shù)” 調(diào)查結(jié)果發(fā)布,結(jié)果表明,食品安全連續(xù)6 年位居中國(guó)最讓人擔(dān)憂的十大安全問題之首[16]。
3 現(xiàn)階段食品安全立法決策應(yīng)遵循的理念
3.1 堅(jiān)持以人民為中心的理念
黨的十九大報(bào)告提出堅(jiān)持以人民為中心的基本方略,要求必須堅(jiān)持人民主體地位,踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)[17]。“民以食為天,食以安為先”。食品安全是重大的民生問題、經(jīng)濟(jì)問題和政治問題,是重大的公共安全問題[18],關(guān)系著每個(gè)公民的身體健康與生命安全,關(guān)系著千百萬(wàn)家庭的幸福和國(guó)家民族的未來(lái),關(guān)系著消費(fèi)的信心、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。
在食品安全法規(guī)政策形成過(guò)程中,正確的決策理念要求政策法規(guī)制定者堅(jiān)持以為民為中心的基本方略,堅(jiān)持正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀,把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為追求政績(jī)的目的,堅(jiān)持按照客觀規(guī)律辦事,重實(shí)際、說(shuō)實(shí)話、辦實(shí)事、求實(shí)效,要深入調(diào)查研究食品安全重大實(shí)際問題,要比較論證食品安全重大政策措施的實(shí)效,避免出現(xiàn)華而不實(shí)的決策,避免照抄照搬上級(jí)文件的決策措施,出現(xiàn)決策空轉(zhuǎn)。堅(jiān)持速度服從質(zhì)量,要著力提高政策法規(guī)的決策質(zhì)量,避免出現(xiàn)立法進(jìn)度一味求快的急躁情緒,避免將出臺(tái)法規(guī)政策的數(shù)量作為政績(jī)的價(jià)值取向。要有體系思維、宏觀思維、倡議思維,避免形式主義和表征主義,避免“頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳,顧頭不顧腳”的思路,避免前后沖突,左右沖突的政策措施。
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3.2 堅(jiān)持黨對(duì)食品安全重大立法決策領(lǐng)導(dǎo)
我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中,有的立法真正代表人民利益,有的立法未能反映客觀規(guī)律,缺乏科學(xué)性、針對(duì)性,可操作性不強(qiáng),有的部門規(guī)章的立法中,部門之間爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。所以,必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法,完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序。
凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的,必須報(bào)黨中央討論決定。立法中的重大問題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告[19]。2017年10月18日召開黨的十九次全國(guó)代表大會(huì),成立了中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組,為加強(qiáng)黨對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障[20]。 2018年3月,中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,提出組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面依法治國(guó)工作,推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)[21]。