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摘 要： 近年來隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，城市區(qū)劃不斷擴效與配套設(shè)施建設(shè)相對滯后之間的矛盾，人口膨脹、流動性強與城市管理的高標準之間的矛盾，使各地政府的城市管理工作承受著巨大的壓力。上海作為華東地區(qū)的特大城市，作為輻射長三角地區(qū)建設(shè)發(fā)展的龍頭，尤其
近年來隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，城市區(qū)劃不斷擴效與配套設(shè)施建設(shè)相對滯后之間的矛盾，人口膨脹、流動性強與城市管理的高標準之間的矛盾，使各地政府的城市管理工作承受著巨大的壓力。上海作為華東地區(qū)的特大城市，作為輻射長三角地區(qū)建設(shè)發(fā)展的龍頭，尤其面臨這樣的管理困境，城市管理工作具有動態(tài)性、綜合性、基層性特點，管理面廣，執(zhí)法量大。為形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的城市管理執(zhí)法體制，提高依法行政水平，優(yōu)化城市管理效果，上海市一直蓄力于推進城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，以改變行政執(zhí)法隊伍分散、職能交叉的狀況。上海試點探索綜合執(zhí)法，起步較早，經(jīng)過多年的發(fā)展，初步形成了兩級三個層面的綜合執(zhí)法體制，取得了較好的城市管理效果，然而，也存在著體制不順、法制缺位、機制不清的問題。
一、行政綜合執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán)的關(guān)系
行政綜合執(zhí)法和相對集中行政處罰權(quán)，是與城管執(zhí)法密切相關(guān)的兩個概念。這點在各地專門的城管執(zhí)法法律規(guī)范性文件的名稱中有集中反映。如《浙江城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例》、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》、《上海市相對集中行政處罰權(quán)雷行辦法》等。這些規(guī)定都是作為城管執(zhí)法依據(jù)的專門法，表述卻各有不同。行政綜合執(zhí)法和相對集中行政處罰權(quán)之間的關(guān)系究竟如何，有必要在理論上理滿。
行政綜合執(zhí)法和相對集中行政處罰權(quán)是煙互聯(lián)系而又有不同內(nèi)涵的兩個概念。相對集中行政處罰權(quán)的內(nèi)涵相對固定，即《行政處罰法》第16條的規(guī)定，指經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市政府決定，一個行政機關(guān)集中行使其他行政機關(guān)的行改處罰權(quán)，而綜合執(zhí)法的概念內(nèi)涵則更廣。行政綜合執(zhí)法的實質(zhì)在于對行政職能進行集中，將分散的執(zhí)法職能集中于一個行政機構(gòu)之中。行政綜合執(zhí)法的范圍相對較大，它包括了行政執(zhí)法行為中的各個環(huán)節(jié)，如調(diào)查、取證、許可、強制、處罰等，由此可見，相對集中行政處罰權(quán)是行政綜合執(zhí)法的有機構(gòu)成部分，行政處罰行為與行政相對人權(quán)益的密切關(guān)系使人們常常將相對集中行政處罰權(quán)作為獨立于行政綜合執(zhí)法的一個事物來看待。當然，這樣的獨立有利于強調(diào)相對集中行政處罰權(quán)的重要性，有利于突出相對集中行政處罰權(quán)在行政綜合執(zhí)法中的地位。
相關(guān)期刊推薦：《上海城市管理》ShangHaiUbanManagement(雙月刊)曾用刊名：上海市建設(shè)職工大學(xué)學(xué)報;上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，重點反映上海及國內(nèi)外其它城市建設(shè)與管理的先進經(jīng)驗、方法和理念，為廣大從事城市建設(shè)與管理的人士提供理論與實踐陣地。
然面，無論如何，相對集中行政處罰權(quán)都不能完全從行政綜合執(zhí)法中獨立出去，我們在建立相應(yīng)的制度時，必須將相對集中行政處罰權(quán)與行政綜合執(zhí)法一致起來，使二者成為一個有機的統(tǒng)一體。另一方面，我們必須清楚，相對集中行政處罰權(quán)不能成為行政綜合執(zhí)法的代名詞，因為執(zhí)法行為要比相對集中行政處罰權(quán)的行為廣泛得多，”對行政綜合執(zhí)法的理解，既有廣義上的，即指部門之間行改執(zhí)法職權(quán)的綜合，也有狹義上的，即行政綜合執(zhí)法是部門內(nèi)部執(zhí)法權(quán)的綜合。?
實踐中混用這兩個概念，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因。早在20世紀90年代末，中央開始相對集中行政處罰權(quán)試點工作，就在國家層面上混用這兩個概念，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》
(國辦發(fā)(2000]63號)，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)(2002]17號);《翻務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》(國辦發(fā)(2002]56號)，
《中央擦辦、國務(wù)院法制辦關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》(中央編辦發(fā)(2003)4號)等文件。根據(jù)文件內(nèi)容可以看出，當時中央編辦主要是相對于多頭執(zhí)法，從調(diào)整機構(gòu)、精簡人員的角度使用綜合執(zhí)法的概念，而相對集中行政處罰權(quán)是從行政法角度使用的法律術(shù)語，由于長期以來在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域混用這兩個概念已經(jīng)約定俗成，本文繼續(xù)沿襲實踐中城管綜合執(zhí)法的慣用稱呼，意指在城市管理領(lǐng)域由城管執(zhí)法部門相對集中行使行政處罰權(quán)的行為和活動。
二、上海城市管理綜合執(zhí)法的歷史與現(xiàn)狀(一)20世紀80年代中后期的聯(lián)合執(zhí)法這一階段的執(zhí)法具有初步的“綜合”性，特點是多部門聯(lián)合整頓、聯(lián)合執(zhí)法，屬于臨時性的“運動式”執(zhí)法。
(二)20世紀90年代初的多部門授權(quán)執(zhí)法1990年3月，經(jīng)上海市政府批準、組建了靜安區(qū)城市管理監(jiān)緊隊，執(zhí)法形式為授權(quán)型綜合執(zhí)法，即環(huán)衛(wèi)、市容、工商等部門授權(quán)行使執(zhí)法職能。該模式于1994年被撤銷。
(三)1992年開始的巡警綜合執(zhí)法上海借鑒香港“一警多能”管理城市的做法，開始探索巡警綜合執(zhí)法。1992年底依據(jù)市政府制定的《上海市人民驟察巡察暫行規(guī)定》，黃埔、靜安、徐匯三區(qū)試點進行巡警綜合執(zhí)法，集中行使治安、交通、市容環(huán)衛(wèi)等方面的執(zhí)法權(quán)。
(四)1997年起步的“管理三步走倡議”
1996年，上海市政府提出了城市管理三步走的決策。第一步，在街道實施綜合執(zhí)法;第二步，在區(qū)縣城市管理實施綜合執(zhí)法;第三步，建立全市行政執(zhí)法體系。據(jù)此，
1997年，根據(jù)《上海市街道辦事處條例》授權(quán)，城市管理重心下沉，上海100個街道組建街道監(jiān)察隊，實施市容、環(huán)境衛(wèi)生、綠化等方面簡易程序的綜合執(zhí)法。
(五)2000年至2002年的綜合執(zhí)法試點2000年7月，上海市人大常委會通過《關(guān)于同意在本市進行城市管理綜合執(zhí)法試點工作的決定》，開始城市管理綜合執(zhí)法試點.9月，上海市政府88號令發(fā)布《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，自2000年12月1日起施行。依據(jù)該規(guī)定，新組建的城市管理監(jiān)察大隊執(zhí)行部門執(zhí)行市容環(huán)境衛(wèi)生管理、綠化管理、市政工程管理、稅務(wù)管理、環(huán)境保護管理等職責。2000年12月，第一批試點的黃埔、徐匯、浦東新區(qū)實施綜合執(zhí)法。至2002年1月，上海十個中心城區(qū)試點工作全面展開，
(六)2005年城管綜合執(zhí)法的市級建制2004年2月1日起，上海市將城管綜合執(zhí)法改為依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》授權(quán)執(zhí)法，城管綜合執(zhí)法工作由中心城區(qū)向全市范圍逐步推進。2005年6月27日市政府發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于修改(上海市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》的決定》(市政府第41號令)，以及《上海市人民政府關(guān)于本市開展市級層面城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(市政府[2005)年第20號文件)，決定從2005年8月1日起在市級層面實施相對集中行政處罰權(quán)。根據(jù)中央編辦的批復(fù)，市委、市政府正式?jīng)Q定，在市市容環(huán)衛(wèi)局增掛上海市城市管理行政執(zhí)法局，實行“兩塊牌子，一套班子”，負責全市城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作。
上海市從2005年開始，在市、區(qū)(縣)兩級全面實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作。全市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的全部，綠化管理、市政工程管理的大部，水務(wù)管理、環(huán)保管理、公安交通管理、工商管理、建設(shè)管理、房地產(chǎn)管理、城市規(guī)劃管理、語言文字規(guī)范的部分行政處罰權(quán)，集中到城管執(zhí)法部門統(tǒng)一行使，目前共涉及十一個部門277項內(nèi)容。④
三、上海城市管理綜合執(zhí)法法律問題的提出
隨著城管執(zhí)法從基層到全市層面逐漸理順，上海市城管綜合執(zhí)法取得了顯著的成效，城市面貌改善明顯。流動瓣販、散發(fā)小廣告、違章建筑搭建等城市管理難點問題，通過疏導(dǎo)、懲處等多重手段，得到有效控制。然而，城管綜合執(zhí)法在法制、體制、機制上的問題，影響了城管執(zhí)法的效率和效果，阻礙了城管執(zhí)法的進一步發(fā)展。
(一)執(zhí)法主體通過何種途徑獲取適合的資格
適格、合法的執(zhí)法資格是城管執(zhí)法合法、有效的前提和保障。目前，全國各地城管執(zhí)法由城管執(zhí)法局下屬的城管執(zhí)法事業(yè)單位具體實施，是較為通行的做法，根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，行使相對集中行政處罰權(quán)的主體應(yīng)當是行政機關(guān)，而且這個行政機關(guān)應(yīng)當是既存而非新設(shè)的行政機關(guān)。行政處罰權(quán)由其他行政機關(guān)依法“劃轉(zhuǎn)”至該行政機關(guān)，目的是解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法打架、執(zhí)法效率低下的問題。最終目的是通過行政執(zhí)法體制改革促進行政管理體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，然而，當前由事業(yè)單位執(zhí)法的具體執(zhí)法現(xiàn)狀有其必然原因：一是執(zhí)法事項的廣覆蓋與行政機關(guān)人員有限的矛盾;二是各地城管執(zhí)法局往往不是一個獨立運作的行政部門，而是掛靠某個行政部門(市容、綠化、市政等)，通過兩塊牌子、一套班子運作。如上海市在市綠化和市容局加掛市城市管理執(zhí)法局牌子，北京市城管執(zhí)法局由北京市市政管理委員會負責管理。在這樣的體制現(xiàn)狀下，要實現(xiàn)有效執(zhí)法，只能通過行政機關(guān)下屬的事業(yè)單位實現(xiàn)。而通過什么方式賦予具體實施城管執(zhí)法以適格、合法的資格就成了體制上無法回避的問題。上海近年來一直探索這個問題，但迄今爭議頗多，仍然未能完全理順。
(二)現(xiàn)行行政檢查與強制的實踐是否于法有據(jù)
《上海市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》是規(guī)范和調(diào)整上海市城管執(zhí)法的專業(yè)法。其中第二條規(guī)定了該辦法的適用范圍，“本市行政區(qū)域內(nèi)城市管理相對集中行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)(以下統(tǒng)稱行政處罰權(quán))a9'"12使，適用本辦法。”其中行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)隨行政處罰權(quán)一并集中的規(guī)定，有一定的法律障礙。按照《行政處罰法》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)[2000]63號)、國務(wù)院《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的規(guī)定》(國發(fā)[2002]17號等文件的規(guī)定，相對集中只限于行政處罰權(quán)。也就是說，城管的基本職權(quán)是行使相對集中8"9"12政處罰權(quán)。
誠然，實施行政處罰與行政調(diào)查以及制止或者糾正行政違法行為之間存在著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)·性，在行政處罰之前往往要依靠行政強制措施獲得證據(jù)，在行政處罰之后往往要依靠行政強制執(zhí)行來解決不自己履行義務(wù)的問題，因此在實踐中就出現(xiàn)過度解釋《行政處罰法》第16條的做法，認為相對集中行政處罰權(quán)同時意味著相對集中行政強制權(quán)。這種過度解釋事實上將行政強制當作行政處罰的一種“附屬”，這顯然是不恰當?shù)摹Ｒ驗樾姓幜P與行政強制是兩種獨立B>'12政行為，否則我們就沒有必要在《行政處罰法》出臺之后再去制定《行政強制法》了。
由于行政檢查往往是行政處罰行為的一個必經(jīng)的、前置的程序，而且其究竟屬于具體行政行為還是行政事實行為——準法律行為，在學(xué)界尚有爭議。在國家尚無上位法加以明確規(guī)定的前提下，隨行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)暫時可行。行政強制作為一種獨立具體行政行為，其劃轉(zhuǎn)則須有明確的法律依據(jù)。尤其在《行政強制法》頒布實施后，面臨與上位法銜接的問題。
(三)城管執(zhí)法如何實現(xiàn)執(zhí)法事項的劃轉(zhuǎn)
城管綜合執(zhí)法在全國試點推行以來，各地城管執(zhí)法的事項都呈現(xiàn)為快速膨脹狀態(tài)。從最初的幾項到后來的幾十項，再到幾百項，城管似乎成了無所不包的大筐.什么都能往里裝。以北京市城管為例。最初成立時只有5項職能，后來增加到l3大類300多項。上海市城管目前綜合了l1個~1]i-]277項執(zhí)法事項。
管得太多，而且缺乏清晰的邊界限定，就存在濫用權(quán)力的可能性。事實上，管得太多，有時并非城管部門的本意。在城管部門綜合的事項中，很多都是直接面對群眾、極易引發(fā)矛盾、執(zhí)法難度大的執(zhí)法事項。而專業(yè)部門在認識上仍然有這樣的誤區(qū)，即“城管是個筐”，將不好管、管不了、無利益的執(zhí)法事項都綜合到城管部門。雖然上海市政府第41號令中，明確了城管綜合執(zhí)法的事項范圍，但是，仍然有一些專業(yè)部門通過出臺細則等規(guī)范性文件的形式，不征求城管部門意見，將一些處罰事項擅自劃轉(zhuǎn)至城管執(zhí)法部門，使城管執(zhí)法部門非常被動。
四、城管執(zhí)法若干法律問題的理性探析
(一)關(guān)于城管執(zhí)法法律主體資格的賦予——委托/授權(quán)模式的選擇
目前上海城管執(zhí)法事業(yè)單位獲取合法主體資格的方式，是通過規(guī)章授權(quán)模式。值得一提的是，2005年市政府第41號令實施時，上海市級層面有城管執(zhí)法局，其下屬的市城管執(zhí)法總隊經(jīng)規(guī)章授權(quán)具體執(zhí)法，在體制上是順暢的。但當時區(qū)級層面還沒有成立城管執(zhí)法局，是由各區(qū)城管執(zhí)法大隊具體執(zhí)法，其權(quán)力來源在體制上有障礙。因此，41號令在立法技術(shù)上采取了“區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法部門”這種模糊的表述形式。
目前，各區(qū)縣城管執(zhí)法局已相繼掛牌，應(yīng)該說，體制上的障礙已不存在，但區(qū)縣執(zhí)法局和區(qū)縣執(zhí)法大隊之間的關(guān)系需要在立法上加以明確。在規(guī)章委托模式下，市城管執(zhí)法總隊受市城管執(zhí)法局委托，區(qū)縣城管執(zhí)法大隊受區(qū)縣城管執(zhí)法局委托，對外以局名義執(zhí)法，對做出的行政處罰決定書蓋城管執(zhí)法局的章。對行政處罰決定不服需行政復(fù)議時，有關(guān)市城管執(zhí)法總隊的復(fù)議到市級政府，有關(guān)區(qū)縣城管執(zhí)法大隊的復(fù)議到區(qū)縣政府或者市城管執(zhí)法局。委托模式的有利之處在于，在法律上行得通，而且同級城管執(zhí)法局可以對城管執(zhí)法隊的具體執(zhí)法行為進行監(jiān)督;不利之處是，由于城管執(zhí)法覆蓋面廣、總量大，同級政府或市級城管局的復(fù)議壓力會比較大。
按照《行政處罰法》第17、18條的規(guī)定，行政處罰的權(quán)力機關(guān)和實施單位相分離，除規(guī)章委托外，還可以采取法規(guī)授權(quán)模式。上海市目前也在探索這種模式。在這種模式下，通過地方性法規(guī)授權(quán)，市城管執(zhí)法總隊和區(qū)縣城管執(zhí)法大隊可以以自己名義獨立執(zhí)法。由于直接掌握基層的案件情況，擁有獨立執(zhí)法主體資格后，執(zhí)法不受牽制，能根據(jù)現(xiàn)場情況第一時間作出處理，執(zhí)法效率高。在筆者參與的調(diào)研中，授權(quán)模式受到城管執(zhí)法隊的一致支持。
在授權(quán)模式下，城管執(zhí)法總隊和大隊以自己名義作出行政處罰決定，蓋總隊或者大隊的章，行政復(fù)議到其所屬的執(zhí)法局。授權(quán)模式的有利之處是由于少了內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，利于提高執(zhí)法效率：不利之處是在法律上有一定障礙，如行政處罰權(quán)相對集中后可否再授權(quán)，國家沒有明確的依據(jù)，且城管執(zhí)法隊成了相對獨立的執(zhí)法主體，不利于執(zhí)法局對執(zhí)法隊的監(jiān)管。另外，在授權(quán)模式下，行政復(fù)議在總隊或者大隊所屬的城管執(zhí)法局，而區(qū)縣的城管執(zhí)法局由于掛牌不久，人員有限，短期內(nèi)也不可能擴編，能否承擔起大量的行政復(fù)議任務(wù)，值得懷疑。